III SAB/Wr 102/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2020 r. sprawy ze skargi L.D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłość, o której mowa w pkt I wyroku nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] (słownie: [...]) złotych zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, L. D. zarzuciła Wojewodzie D. przewlekłość postępowania związanego z rozpoznaniem jej wniosku z dnia 13 maja 2019 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 15 maja 2019 r.) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżąca wskazała na naruszenie – art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem strony. W rozwinięciu tych zarzutów skarżąca podniosła, że od momentu złożenia przez nią wniosku minęło ponad siedem miesięcy. W sprawie doszło zatem do przekroczenia terminów z art. 35 k.p.a., przy czym strona nie została poinformowana o wszczęciu postępowania, ani o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. W nawiązaniu do treści art. 35 § 3 k.p.a. skarżąca wskazała, że załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zdaniem strony, postępowanie w sprawie nie było szczególnie skomplikowane, nie wymagało przeprowadzenia szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego (choćby powołania biegłego), a zatem, powinno było się zakończyć wydaniem decyzji w ciągu (maksymalnie) dwóch miesięcy od złożenia wniosku. Odwołując się do wskazywanych w orzecznictwie sądowym przypadków charakteryzujących stan przewlekłości postępowania skarżąca nadmieniła, że sytuacja ta wystąpi w przypadku stwierdzenia, że organ administracji publicznej nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby mogło ono zostać zakończone w rozsądnym terminie. W ocenie strony, taki stan rzeczy zaistniał w sprawie zainicjowanej złożonym przez nią wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o stwierdzenie przewlekłości o cechach rażącego naruszenia prawa skarżąca nadmieniła, że przyjęcie tej kwalifikacji uzależnione jest od okoliczności konkretnego przypadku. Zdaniem strony, fakt wielomiesięcznego ignorowania jej przez organ administracji publicznej uzasadnia przyjęcie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy w wniosku skarżącej; 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie Wojewody D. do rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie czternastu dni od uprawomocnienia się wyroku; 4. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 5.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.); 5. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł; 6. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art.. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. Dodał, że przepisy ustawy o cudzoziemcach zobowiązują organ do dokładnej weryfikacji zasadności udzielenia każdego wnioskowanego zezwolenia. Wskazał, że aktualnie wprowadza się zmiany w organizacji i strukturze pracy oddziałów, które docelowo mają wpłynąć na zwiększenie efektywności pracy i przyspieszenie terminu wydawania decyzji. Wyraził pogląd, że ocena kwalifikowanego naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Przyjęcie takiej kwalifikacji wymaga wykazania, że za stan przewlekłości ponosi odpowiedzialność organ administracji publicznej. Zdaniem organu, okoliczności związane z trudną sytuacją kadrową, znaczną ilością postępowań administracyjnych oraz dużą ilością spraw przypadających na jednego pracownika są okolicznościami w pewnym stopniu niezależnymi od organu i jako takie mogą powodować opóźnienia w jego pracy. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda D. zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ nadmienił również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę D. postępowania z wniosku strony o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Definicję przewlekłości postępowania administracyjnego ustawodawca zawarł w treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiąc, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie postępowanie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niewątpliwie, stwierdzenie przewlekłości postępowania uzależnione będzie od konkretnych okoliczności jednostkowej sprawy. W podobnym kierunku cechę przewlekłości postępowania postrzega orzecznictwo sądowe, w którym akcentuje się, że postępowanie przewlekłe to takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu 15 maja 2019 r. do Wojewody D. wpłynął wniosek strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Jako główny cel pobytu strona zadeklarowała prowadzenie działalności gospodarczej. Do wniosku skarżąca dołączyła obszerną dokumentację, obejmującą m.in. kserokopie stron paszportowych, umowę najmu lokalu mieszkalnego wraz z aneksem, faktury, rachunki, umowę współpracy zawartą pomiędzy "A" sp. z o.o. z siedzibą w L. a "B" sp. z o.o. z siedzibą we W.(zawartą pomiędzy L. D. i S. D.), aneks do umowy "B" sp. z o.o. wraz z jednolitym tekstem umowy tej spółki (w której wnioskodawczyni sprawowała funkcję [...]). Pierwszą czynność procesową w sprawie organ administracji publicznej podjął dopiero po upływie siedmiu miesięcy od otrzymania wniosku, przy czym, miało to miejsce już po wniesieniu przez stronę ponaglenia. Czynnością tą było pisemne wezwanie strony (pismo z dnia 7 stycznia 2020 r.) do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu i złożenia odcisków palców, a nadto, wezwanie strony do przedłożenia w terminie siedmiu dni – aktualnego na dzień złożenia, formularza wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (zgodnego z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 kwietnia 2019 r., Dz. U. z 2019 r., poz. 779), kompletnie i czytelnie wypełnionego przez podmiot powierzający wykonywanie pracy załącznika nr 1 do wniosku, oraz, przedstawienia ważnego dokumentu podróży, tj. dołączenia do akt sprawy kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe wraz z okazaniem oryginału do wglądu. Jak wynika z akt, w dniu [...] stycznia 2020 r. strona przedłożyła wypełniony wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt, wypełniony załącznik nr 1 do tego wniosku (wypełniony przez podmiot powierzający – "B" sp. z o.o. oraz kserokopie stron paszportowych zawierające adnotacje urzędowe. W tym samym dniu stawiła się w urzędzie, okazała dokument podróży oraz złożyła odciski palców. Kolejnym wezwaniem, skierowanym do strony pismem z dnia 20 stycznia 2020 r. organ poinformował stronę o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania w sprawie (który wyznaczył na dzień 20 kwietnia 2020 r.) oraz działając na podstawie art. 50 k.p.a. wezwał stronę (tym samym pismem) do uzupełnienia dokumentacji wniosku poprzez przedłożenie dokumentów szczegółowo wymienionych w tym piśmie, w terminie czternastu dni od doręczenia wezwania, pod rygorem rozpoznania wniosku na podstawie akt sprawy. Również pismem z dnia 20 stycznia 2020 r. organ zainicjował procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094) występując do właściwych organów z zapytaniem, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Już tylko końcowo należy wskazać, że dopiero w piśmie z dnia 20 stycznia 2020 r. Wojewoda D. zrealizował normę z art. 36 k.p.a., nakładającą na organ obowiązek powiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie wraz ze wskazaniem przyczyny zwłoki, podaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Wskazać również należy, że wniesione przez stronę ponaglenie Wojewoda D. przekazał do organu wyższego stopnia z naruszeniem art. 37 § 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Dokonując oceny, przedstawionych na osi czasu, poszczególnych czynności procesowych organu należy stwierdzić, że przeprowadzając analizę spełnienia przez wniosek warunków formalnych dopiero po upływie siedmiu miesięcy od jego otrzymania, Wojewoda D. niewątpliwie działał z naruszeniem art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. W konsekwencji, naruszył także normy prawne wynikające z art. 6 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. Skutkiem tych naruszeń jest przewlekłość postępowania w znaczeniu podanym na wstępie rozważań, a także, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Dodatkowo należy dostrzec, że dopiero po upływie ośmiu miesięcy Wojewoda D. wdrożył procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, która jest (poza wyjątkami) obligatoryjną, a zarazem standardową procedurą w sprawach tego rodzaju (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1660/18, CBOSA) i powinna być uruchomiana szybko, także z powodów dla których jest przewidziana. Zwrócić należy również uwagę na to, że czynności procesowe jakie organ podjął w dniu 20 stycznia 2020 r. nastąpiły już po wniesieniu przez stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd w punkcie I wyroku stwierdził, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej. W punkcie II wyroku Sąd orzekł, że przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Należy wskazać, że ustawodawca nie definiuje pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania o cechach rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym natomiast przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W kontekście stanów przewlekłości podkreśla się, że dla przyjęcia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy. Opóźnienie organu w podejmowanych czynnościach procesowych, aby nosiło cechy rażącego naruszenia prawa, musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia. W sprawie, biorąc pod uwagę fakt, że wpływ do organu wniosków o zezwolenie na pobyt czasowy jest wielokrotnie większy niż ograniczone możliwości kadrowe Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, jak również, mając na uwadze brak zamierzonej opieszałości organu w załatwieniu sprawy, Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie ma charakteru kwalifikowanego. Co prawda stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z zaniechań organu, ale nie było to wynikiem złej woli, celowej opieszałości organu, czy lekceważenia strony w załatwieniu jej sprawy. Przyczyny przewlekłości wiążą się z dysproporcją pomiędzy posiadanymi możliwościami finansowo-kadrowymi, a skalą wpływu tego rodzaju spraw do organu, co w dużej mierze uniemożliwia terminowe ich załatwienie. W opisanych okolicznościach, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nosiło cechy rażącego naruszenia prawa, byłoby, zdaniem Sądu, przejawem nadmiernego i niezasadnego w tym wypadku rygoryzmu. Należy mieć przy tym na uwadze, że kwalifikacja w tym zakresie powinna być wyważona, biorąc pod uwagę, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa prowadzić może do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec konkretnego urzędnika (który nie ma wpływu na organizację i obsadę kadrową organu). Odnosząc się do argumentacji strony należy uzupełniająco dodać w tym miejscu, że postępowanie w sprawie zainicjowane zostało już poprzez sam fakt wniesienia wniosku (wszczęcie na żądanie), stąd organ nie był zobowiązany do wydawania postanowienia o wszczęciu tego postępowania jak to ma miejsce w przypadku postępowań wszczynanych z urzędu. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). W uzasadnieniu zawartego w pkt IV wyroku orzeczenia o oddaleniu dalej idącej skargi należy wskazać, że rozstrzygnięcie to odnosi się do zawartego w skardze wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, którego Sąd nie uwzględnił. Należy wyjaśnić, że możliwość zasądzenia sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ("sąd może") jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, co oznacza, że jest to możliwość z której jedynie można skorzystać. Należy również podnieść, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją przewlekłego prowadzenia postępowania, co oznacza, że w każdym przypadku należy rozważyć zasadność żądania w kontekście działań organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Go 6/20, CBOSA). W ocenie Sądu, okoliczności sprawy nie uzasadniają przyznania stronie wnioskowanej sumy pieniężnej. Ważąc to stanowisko Sąd miał na uwadze zarówno rozmiar przewlekłości, jak i utrwaloną w Wydziale IV Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu praktykę przyznawania sum pieniężnych w podobnych sprawach. Końcowo należy dodać, że to, iż przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość, tj. zdyscyplinowania organu do załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16, CBOSA). W ocenie Sądu, w rozważanych okolicznościach cel ten dostatecznie realizuje zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie trzydziestu dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.