III SAB/Wr 1062/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca), Alicja Palus, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Z. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania decyzji; II. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1500 (tysiąc pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. C. (dalej: skarżący/strona skarżąca) wniósł 9 września 2019 r. (data wpływu do organu) - skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z jego wniosku z 24 stycznia 2018 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP celem wykonywania pracy. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy z jego wniosku. Strona skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącego; 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 4. orzeczenie o przyznaniu od Wojewody na jej rzecz sumy pieniężnej (w trybie przewidzianym w art. 149 § 2 w wysokości 8.000 zł); 5. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych; 6. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy. Skarżący uzasadnił wnioski i zaprezentował swoje stanowisko w sprawie. Z treści uzasadnienia skargi oraz z akt administracyjnych wynika, że w dniu 24 stycznia 2018 r. skarżący złożył w organie wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. W dniu 20 marca 2018 r. do organu wpłynęła informacja o zmianie adresu pełnomocnika skarżącego do doręczeń. W dniu 23 lipca 2018 r. skarżący stawił się osobiście w siedzibie Wojewody i przedłożył kserokopie stron paszportu. Pismem z dnia 18 marca 2019 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia jego wniosku w terminie 30 dni poprzez przedłożenie informacji starosty właściwego o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy lub dokumentów potwierdzających, że w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku na pobyt czasowy i pracę wykonywał pracę przez okres krótszy niż 3 miesiące dla tego samego podmiotu i na tym samym stanowisku na podstawie pisemnej umowy, ważnego oświadczenia o zamiarze powierzenia wykonywania pracy zarejestrowanego w powiatowym urzędzie pracy. Pismem z dnia 25 kwietnia 2019 r. skarżący uzupełnił powyższe braki wniosku o udzielenie zgody na pobyt czasowy. Pismem z dnia 8 maja 2019 r. organ wystąpił do Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Straży Granicznej o informacje w przedmiocie ewentualnego stworzenia zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego przez skarżącego. Pismem z 8 maja 2019 r. organ zawiadomił skarżącego o nowym terminie na załatwienie sprawy wyznaczając go na 8 sierpnia 2019 r. Ponadto, Wojewoda wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni o załącznik nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wypełniony i podpisany przez osobę umocowaną do reprezentowania podmiotu powierzającego pracę oraz o umowę zlecenie na cały okres, na jaki podmiot powierzający wykonywanie pracy chce powierzy cudzoziemcowi jej wykonywanie. Skarżący przedłożył powyższe dokumenty uzupełniając wniosek pismem z 21 maja 2019 r. Pismem z 1 sierpnia 2019 r. organ wskazał nowy termin załatwienia sprawy na dzień 2 września 2019 r. Tym samym pismem organ jednocześnie poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się z dokumentami oraz wezwał o dostarczenie w terminie 7 dni aktualnego na dzień wydania decyzji dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania. Pismem z 28 sierpnia 2019 r. skarżący uzupełnił brakującą dokumentację. Pismem z 2 września 2019 r., które wpłynęło do Wojewody z w dniu 4 września 2019 r. skarżący wniósł ponaglenie. W dniu 9 września 2019 r. do organu wpłynęła skarga na przewlekłość postępowania. W dniu 10 września 2019 r. organ przekazał ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W tym samym w dniu organ wydał decyzję, którą udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 10 września 2022 r. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. NSA - w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13, CBOSA) - stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że: strona skierowała do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP 24 stycznia 2018 r. (data wpływu do organu). Organ dopiero 18 marca 2018 r., a zatem po niemal dwóch miesiącach wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku. Pomimo terminowego uzupełniania dokumentów przez skarżącego organ dwukrotnie: pismem z 8 maja 2019 r. oraz z 1 sierpnia 2019 r. wyznaczył nowy termin do załatwienia sprawy a zarazem ponownie wezwał skarżącego do przedłożenia innych niż poprzednio dokumentów. Tymczasem organ winien niezwłocznie dokonać analizy wniosku pod kątem formalnym, zaś względy ekonomiki procesowej i zasada szybkości postępowania wymagają, by ewentualne wezwania do uzupełnienia braków pisma obejmowały wszystkie te braki, a nie były sztucznie rozdzielane. Podkreślenia wymaga, że organ wydał decyzję po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia oraz skargi – w dniu 10 września 2019 r., a więc i tak z przekroczeniem wyznaczonego przez siebie uprzednio na dzień 2 września 2019 r. terminu do załatwienia sprawy. Jakkolwiek Sąd dostrzega, że pomiędzy wpłynięciem ponaglenia do organu złożeniem skargi upłynęło jedynie 5 dni, jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się już pogląd, wedle którego wystarczającym dla dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest samo jedynie wniesienia ponaglenia, nie zaś jego faktyczne rozpoznanie. W wyroku z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2558/19 Naczelny Sąd Administracyjny (publ. CBOiS) podkreślił, że procedura załatwienia ponaglenia wskazuje na formalizm tego środka zaskarżenia, niemniej nie można wywodzić z tego faktu, że stanowi ona tryb instancyjny, jak ma to miejsce w wypadku zażalenia lub odwołania. W przypadku bowiem zażalenia lub odwołania warunkiem dopuszczalności skargi jest rozpoznanie sprawy przez organ II instancji. Sprawa zgodnie z art. 15 k.p.a. musi zostać rozpatrzona przez dwie instancje. W przypadku natomiast rozpatrzenia ponaglenia, wydanie przez organ postanowienia na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. nie oznacza możliwości zaskarżenia tego postanowienia do sądu administracyjnego. Skardze bowiem podlega zaniechanie przez organ wykonania obowiązku procesowego, nie zaś rozstrzygnięcie załatwiające ponaglenie. Skoro wynik rozpoznania tego ponaglenia nie daje podstaw do zaskarżenia, wydanego w tym trybie postanowienia, to należy przyjąć, że również oczekiwanie na wypowiedzenie się co do zasadności ponaglenia jest bezcelowe w kontekście dopuszczalności wniesienia skargi (vide wyrok NSA z 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18). Nadto NSA argumentuje swoje stanowisko treścią normy z art. 53 § 2 b p.p.s.a., który stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Regulacja powyższa jest jasna i zdaniem NSA nie poddaje się różnym interpretacjom prawnym. "Każdy czas po wniesieniu skargi" oznacza dowolność w wyborze chwili domagania się przez stronę oceny przez sąd administracyjny zaniechań dokonanych przez organ administracji. Jedynie od decyzji i aktywności strony zależy, czy i kiedy będzie domagać się ochrony sądowej. Biorąc pod całokształt okoliczności sprawy, w przekonaniu tutejszego Sądu, niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ dopiero po niemal dwóch miesiącach od złożenia wniosku podejmuje pierwszą czynność procesową w sprawie wzywając o uzupełnienia wniosku. Sąd nie znajduje również uzasadnienia do wyznaczenia kolejnego terminu do załatwienia sprawy, w sytuacji gdy zebrano już cały materiał w sprawie. A nadto, biorąc pod uwagę charakter sprawy, trudno jest uzasadnić przedłużanie terminu do załatwienia sprawy jednorazowo o 3 miesiące, jak miało to miejsce w piśmie z 8 maja 2019 r., w którym organ wskazał jako nowy termin załatwienia sprawy 8 sierpnia 2019 r. Sąd zauważa, że na moment wniesienia skargi, tj. przez ponad osiem miesięcy, organ jedynie wezwał dwukrotnie stroną skarżącą do uzupełnienia wniosku oraz wystąpił z zapytaniem do odpowiednich służb. Powyższe stanowi, że w tej sprawie postępowanie Wojewoda prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie ujęte w pkt I sentencji wyroku znajduje podstawę w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Wskazać bowiem należy, że gdy po wniesieniu skargi na przewlekłość organ wyda akt lub dokona czynności, której domagała się strona, a co do których pozostawał w przewlekłości, to postępowanie przed sądem administracyjnym - w zakresie orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W niniejszej sprawie skarga skierowana do tutejszego Sądu złożona za pośrednictwem organu wpłynęła do niego w dniu 9 września 2019 r., natomiast jeszcze przed przesłaniem jej do Sądu organ w dniu 10 września 2019 r. wydał w sprawie decyzję. Tym samym w sprawie ziściła się przesłanka umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu - decyzji), Sąd uznał (pkt III sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od dwóch lat - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Sąd uznał przy tym, że żądana przez stronę skarżącą kwota jest zbyt wygórowana. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach postanowił w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.