III SAB/Wr 1078/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Asesor WSA Tomasz Świetlikowski, Marta Pająkiewicz – Kremis (sprawozdawca), Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi O. S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. bezczynnie prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej; II. stwierdza, że bezczynne prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, O. S. zarzuciła Wojewodzie D. bezczynność w postępowaniu związanego z rozpoznaniem jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Formułując zarzuty skarżąca wskazała na naruszenie – art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a, art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 k.p.a. oraz 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W rozwinięciu tych zarzutów strona podniosła, że organ od dnia złożenia wniosku w sprawie nie podjął jakichkolwiek czynności. Skarżąca z własnej inicjatywy składała natomiast pisma w sprawie. W dniu 31 lipca 2018 r. wystąpiła ponadto o przyspieszenie rozpoznania wniosku, po czym ponownie ponagliła organ pismem z 1 marca 2019 r. Mimo to w sprawie nie podjęto czynności. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. o stwierdzenie, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności i niezałatwienia sprawy z wniosku skarżącej; 2. zobowiązanie organu do niezwłocznego zakończenia postępowania i wydania decyzji w sprawie; 3. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej 3.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.); 4. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej strona skarżąca wskazała, że bezczynność organu skutkuje dla wnioskodawczyni wymierną stratą. Do czasu zakończenia postępowania nie ma ona bowiem możliwości ubiegania się o przywileje socjalne, w tym świadczenie "Dobry start" oraz "500+". Skarżąca nie ma także możliwości zarobkowania na podstawie umowy o pracę. W jej ocenie, wnioskowana suma 3.000 zł będzie przy tym stanowić częściową rekompensatę za półtoraroczny czas oczekiwania na decyzję organu, związany z tym stres i wynikające z bezczynności pozbawienie możliwości swobodnego poruszania się. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wystąpił o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., ewentualnie o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności podniesiono, że strona nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia, jako że nie wystąpiła do organu z ponagleniem. Tym samym skarga winna być odrzucona. Ponadto wskazano, że strona nie uzupełniła braków formalnych wniosku (w zakresie złożenia podpisanego przez właściwą osobę załącznika nr 1), co skutkowało pozostawieniem żądania bez rozpoznania w dniu [...] października 2019 r. W ramach dalszej argumentacji wyjaśniono, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, oraz konsekwencją braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Dodał, że przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do urzędu, a każda sprawa wymaga dochowania należytej staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich dokumentów. Wskazując na powyższe Wojewoda D. podniósł, że nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Wskazał, że ocena, czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Wyraził pogląd, że kwalifikacja stanu przewlekłości o cechach rażącego naruszenia prawa wymaga wykazania, że odpowiedzialność za taki stan rzeczy ponosi organ administracji publicznej. W zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej wskazano, że jest to dyskrecjonalne uprawnienie sądu. Ponadto – w ocenie organu – przyznanie odpowiedniej sumy skarżącej możliwe będzie dopiero wówczas, gdy wymierzenie grzywny organowi nie pozwoli osiągnąć skutku dyscyplinującego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie można zgodzić się z Wojewodą D. w zakresie zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o jej odrzucenie. Wbrew bowiem stanowisku organu, wnioskodawczyni dwukrotnie wystąpiła z pismami (z 31 lipca 2018 r. i 1 marca 2019 r. ) w których "ponaglała" organ do załatwienia sprawy. Trzeba dodać, że organ rozpoznający sprawę jeśli powziął wątpliwości co do charakteru tych pism winien był bądź przekazać te pisma do organu wyższego rzędu (art. 65 k.p.a.), bądź wezwać stronę do ich uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., z pouczeniem o ewentualnych skutkach w przypadku ich nieuzupełnienia ich w terminie. Jeśli tego nie zrobił, to postąpił wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 8 oraz art. 9 k.p.a. Należy również zauważyć, że na żadnym etapie sprawy organ nie dopełnił obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. Tym samym, wbrew obowiązkowi, nie poinformował także strony o prawie do wniesienia ponaglenia. Przechodząc w ten sposób do merytorycznego rozpoznania skargi należy przypomnieć, że w skardze strona zarzuca Wojewodzie D. bezczynność w rozpoznaniu jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Warto wskazać, że pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Wymaga również wyjaśnienia, że przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, albo zakończenie w inny sposób sprawy w danej instancji. Załatwienie sprawy może w szczególności polegać na pozostawieniu podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Czynność ta, jak wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., I OPS 2/13 (CBOSA), podlega kontroli w ramach skargi na bezczynność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2019 r., II OSK 1561/19, CBOSA). Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 29 sierpnia 2019 r., II OSK 796/19, CBOSA). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia [...] października 2019 r. Wojewoda D. zawiadomił stronę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 106 ust. 1a i ust. 1b ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.). Analiza wcześniejszych czynności procesowych organu wskazuje, że wezwaniem z dnia 18 września 2019 r. skarżąca została wezwana m.in. do uzupełnienia akt sprawy o prawidłowo podpisany i uzupełniony załącznik nr 1 do wniosku. W wezwaniu tym poinformowano stronę o tym, że przedłożony załącznik nr 1 nie został podpisany przez podmiot powierzający pracę, a nadto, że nie wskazano w nim wymiaru czasu pracy. Zwrócono również uwagę, że strona powinna złożyć nowy wzór załącznika nr 1, którego część III przewiduje oświadczenie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi w przedmiocie niekaralności. Wzywając stronę do uzupełnia wniosku w tym zakresie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pouczono stronę, że załącznik ten powinien zostać podpisany czytelnie imieniem i nazwiskiem przez organ uprawniony do reprezentowania podmiotu powierzającego (zgodnie z odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego/Centralną Ewidencją i Informacją o Działalności Gospodarczej) lub inną osobą do tego upoważnioną (z zastrzeżeniem, że w tym ostatnim przypadku konieczne jest przedłożenie stosownego upoważnienia, a do wglądu oryginału). Wezwanie to zawierało również pouczenie, że parafa, użycie faksymile, bądź kopii podpisu nie mogą wywołać skutków prawnych, a dodatkowo również także informację, że należy uzupełnić wszystkie rubryki załącznika nr 1. W pierwszej kolejności należy wskazać, że bezsporną w sprawie okolicznością jest fakt, że skarżąca w złożonym wniosku jako główny cel pobytu wskazała wykonywanie pracy. W tym kontekście, złożenie przez nią prawidłowo wypełnionego załącznika nr 1 stanowiło jeden z warunków uzyskania wnioskowanego zezwolenia. Niewątpliwie, załącznik nr 1 jaki strona złożyła wraz z wnioskiem (w dniu 20 marca 2018 r.) nie został podpisany przez podmiot powierzający pracę ("A" sp. z o.o.). Zgodnie z treścią art. 106 ust. 1a ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec ubiegający się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji albo zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli celem pobytu cudzoziemca jest wykonywanie pracy poprzez pełnienie funkcji w zarządzie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej, którą utworzył lub której udziały lub akcje objął lub nabył lub prowadzenie spraw spółki komandytowej lub komandytowo-akcyjnej przez komplementariusza, lub działanie w charakterze prokurenta, składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy dołącza do niego wypełniony przez podmiot powierzający mu wykonywanie pracy załącznik zawierający: 1) informacje dotyczące podmiotu powierzającego wykonywanie pracy i pracodawcy użytkownika: a) nazwę lub imię i nazwisko, b) adres siedziby lub miejsce zamieszkania, c) podstawę prawną działalności, nazwę rejestru i numer wpisu w rejestrze, a w przypadku osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej - nazwę dokumentu tożsamości, serię i numer, d) numer PESEL, e) numer REGON; 2) informacje na temat pracy, która ma być powierzona cudzoziemcowi: a) stanowisko lub rodzaj pracy, b) miejsce wykonywania pracy, c) podstawę prawną wykonywania pracy, d) wymiar czasu pracy, e) wysokość wynagrodzenia, f) zakres podstawowych obowiązków na stanowisku pracy, g) okres, na jaki podmiot powierzający wykonywanie pracy lub pracodawca użytkownik chce powierzyć cudzoziemcowi wykonywanie pracy; 3) oświadczenie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy, pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, w przedmiocie niekaralności za przestępstwa i wykroczenia, o których mowa w art. 117 pkt 1. Z kolei zgodnie z art. 106 ust. 1b ustawy o cudzoziemcach, przypadku podmiotu powierzającego wykonywanie pracy będącego osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, oświadczenie, o którym mowa w ust. 1a pkt 3, składa osoba działająca w imieniu i na rzecz tego podmiotu. Mając na uwadze treść wymienionych przepisów, a także treść wniosku, zasadnie organ administracji publicznej uznał za integralną część tego wniosku właściwie uzupełniony i podpisany załącznik nr 1. Jednocześnie, mając na uwadze sposób wypełnienia przez stronę załącznika nr 1 jaki został dołączony do wniosku (który nie był podpisany przez podmiot powierzający pracę cudzoziemcowi) prawidłowo organ wezwał stronę do uzupełnienia wniosku w tym zakresie poprzez właściwe wypełnienie załącznika nr 1. Analiza akt administracyjnych sprawy potwierdza stanowisko organu, że wymagany załącznik nr 1, pomimo wezwania strony z dnia 18 września 2019 r. w tym przedmiocie, nie został przez nią przedłożony. Zdaniem Sądu, treść skierowanego do strony wezwania była jasna i zrozumiała i wyczerpująca, a przy tym, znajdowała swoją podstawę prawną w treści art. 106 ust. 1a i ust. 1b ustawy o cudzoziemcach. Sąd zauważa, że, jak wynika z akt, skarżąca stawiła się osobiście w siedzibie urzędu w dniu [...] października 2019 r., a zatem mogła uzyskać informację na temat sposobu wykonania wezwania, jeśli jego treść była dla niej niezrozumiała. Mając na uwadze, że skarżąca nie uzupełniła wymaganego załącznika, zasadnie organ pozostawił jej wniosek bez rozpoznania, o czym orzekł w zawiadomieniu z dnia [...] października 2019 r., wydanym na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 106 ust. 1a i ust. 1b ustawy o cudzoziemcach. Niezależnie od tej oceny Sąd uznał, że okres pomiędzy złożeniem przez stronę wniosku, a pozostawieniem przez organ jej wniosku bez rozpoznania wypełnia przesłanki bezczynności i to o charakterze rażącego naruszenia prawa. Niewątpliwie, złożony przez stronę wniosek nie został rozpoznany w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a. Należy zauważyć, ze wniosek strony wpłynął do organu w dniu 20 marca 2018 r. Organ administracji publicznej aż do dnia 18 września 2019 r. nie podjął w sprawie żadnych czynności procesowych. Dopiero po osiemnastu miesiącach od złożenia wniosku organ dokonał analizy kompletności tego wniosku wzywając stronę do jego uzupełnienia. Przy czym, w tym czasie strona nie była nawet informowana o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, ani o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Jakkolwiek, w orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, że samo przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nie stanowi dostatecznej przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, to jednocześnie zwraca się uwagę, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy przekroczenie tego terminu pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Zdaniem Sądu, podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z dużą ilością wniosków składanych przez cudzoziemców oraz problemami kadrowymi nie stanowią okoliczności, które uwalniałyby organ od odpowiedzialności w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego przy poszanowaniu zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Należy zauważyć, że argumenty Wojewody D. odnośnie do trudności kadrowych rzutujących na sprawne rozpoznanie wniosków powtarzane są w toku postępowań sądowych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu od kilku lat, a sytuacja ta nie ulega żadnej poprawie. Za stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 5 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SAB/Gd 17/19, CBOSA) powtórzyć należy, że ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W ocenie Sądu, zupełna bierność organu administracji publicznej w ramach czasowych zakreślonych przez ustawodawcę na zakończenie postępowania administracyjnego nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i stanowi o rażącym naruszeniu przez organ zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz norm prawnych wynikających z przepisów art. 12, art. 35 § 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt I i II wyroku), że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony (art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) oraz, że bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z norm prawnych. W punkcie III wyroku, Sąd, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy wobec uprzedniej oceny, że pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania miało swoje uzasadnienie faktyczne i prawne. Na wniosek strony Sąd przyznał jej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 2.000 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalnym sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Zdaniem Sądu, suma pieniężna podana w skardze była żądaniem zbyt wygórowanym. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.