III SAB/Wr 1171/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca), Alicja Palus, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. we W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pracę typu A (V.S.) I. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie [...] dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D.na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. "A" sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: skarżąca/strona skarżąca) wniosła 3 października 2019 r. (data wpływu do organu) - skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z jej wniosku z 1 kwietnia 2019 r. (data wpływu do organu) o zezwolenie na pracę cudzoziemca dla V. S. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12 oraz art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy z jej wniosku. Strona skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącej; 2. stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku 4. orzeczenie o przyznaniu od Wojewody na jej rzecz sumy pieniężnej (w trybie przewidzianym w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.) w kwocie 15.000 zł 5. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych; 6. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko w sprawie. Z treści uzasadnienia skargi oraz z akt administracyjnych wynika, że w dniu 2 kwietnia 2019 r. skarżąca złożyła w organie wniosek o zezwolenie na pracę cudzoziemca. W dniu 1 października 2019 r. skarżąca złożyła w organie adresowane do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej ponaglenie, zaś w dniu 3 października 2019 r. do organu wpłynęła skarga na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Organ w dniu 4 października 2019 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz przekazał ponaglenie do Ministra. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej odrzucenie z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia, gdyż ponaglenie zostało złożone na 3 dni przez złożeniem skargi, a zatem było czynnością pozorną. Alternatywnie organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku strony skarżącej o zezwolenie na pracę jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. NSA - w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13, CBOSA) - stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że: strona skierowała do Wojewody wniosek o zezwolenie na pracę w dniu 2 kwietnia 2019 r. (data wpływu do organu), tymczasem organ aż do wniesienia skargi w dniu 3 października 2019 r. nie podjął żadnej czynności w sprawie. Zatem ponad sześć miesięcy zajęło organowi podjęcie jedynie formalnej czynności w sprawie w postaci wezwania do usunięcia braków formalnych skargi. Zarazem organ nie dopełnił obowiązku poinformowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, wskazania przyczyn zwłoki i nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Co więcej, pierwszą czynnością podjętą przez organ było wezwanie do uzupełnienia wniosku oraz złożenia go na obowiązującym formularzu. Jest to formalna czynność procesowa. Nie budzi wątpliwości, że analiza wniosku pod kątem formalnym powinna zostać dokonana niezwłocznie, nie wymaga to bowiem od organu podjęcia szczególnie skomplikowanych czynności. Organ też bezskutecznie próbuje argumentować przewlekłe prowadzenie postępowania nieuiszczeniem przez skarżącą opłaty od wniosku wskazując, że nieopłacone podanie nie może uzyskać biegu. Opłatę zaś skarżącą opłaciła w dniu 27 września 2019 r. Wskazać jednak należy, że brak fiskalny, jak każdy inny brak podlega uzupełnieniu również wskutek wezwania przez organ, tymczasem Wojewoda nie zwrócił się do skarżącej o uiszczenie opłaty, którą uiszczono ostatecznie z własnej inicjatywy. Podkreślenia wymaga, że na dzień rozpoznania sprawy przez Sąd organ nie wydał decyzji w sprawie. Jakkolwiek Sąd dostrzega, że pomiędzy wpłynięciem ponaglenia do organu i złożeniem skargi upłynęło jedynie trzy dni, jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się już pogląd, wedle którego wystarczającym dla dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest samo jedynie wniesienie ponaglenia, nie zaś jego faktyczne rozpoznanie. W wyroku z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2558/19 Naczelny Sąd Administracyjny (publ. CBOiS) podkreślił, że procedura załatwienia ponaglenia wskazuje na formalizm tego środka zaskarżenia, niemniej nie można wywodzić z tego faktu, że stanowi ona tryb instancyjny, jak ma to miejsce w wypadku zażalenia lub odwołania. W przypadku bowiem zażalenia lub odwołania warunkiem dopuszczalności skargi jest rozpoznanie sprawy przez organ II instancji. Sprawa zgodnie z art. 15 k.p.a. musi zostać rozpatrzona przez dwie instancje. W przypadku natomiast rozpatrzenia ponaglenia, wydanie przez organ postanowienia na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. nie oznacza możliwości zaskarżenia tego postanowienia do sądu administracyjnego. Skardze bowiem podlega zaniechanie przez organ wykonania obowiązku procesowego, nie zaś rozstrzygnięcie załatwiające ponaglenie. Skoro wynik rozpoznania tego ponaglenia nie daje podstaw do zaskarżenia, wydanego w tym trybie postanowienia, to należy przyjąć, że również oczekiwanie na wypowiedzenie się co do zasadności ponaglenia jest bezcelowe w kontekście dopuszczalności wniesienia skargi (vide wyrok NSA z 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18). Nadto NSA argumentuje swoje stanowisko treścią normy z art. 53 § 2 b p.p.s.a., który stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Regulacja powyższa jest jasna i zdaniem NSA nie poddaje się różnym interpretacjom prawnym. "Każdy czas po wniesieniu skargi" oznacza dowolność w wyborze chwili domagania się przez stronę oceny przez sąd administracyjny zaniechań dokonanych przez organ administracji. Jedynie od decyzji i aktywności strony zależy, czy i kiedy będzie domagać się ochrony sądowej. W świetle powyższego w ocenie Sądu zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek organu o odrzucenie skargi jest niezasadny. Biorąc pod całokształt okoliczności sprawy, w przekonaniu tutejszego Sądu, niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ dopiero po sześciu miesiącach od złożenia wniosku podejmuje pierwszą czynność procesową w sprawie wzywając o uzupełnienia wniosku. Trudno również podzielić stanowisko organu, który tłumaczy iż terminy do załatwienia sprawy winne być liczone dopiero od dnia uiszczenia przez skarżącą opłaty skarbowej od wniosku, w sytuacji gdy organ nie wezwał do uiszczenia tej opłaty. Braki fiskalne, podobnie jak braki formalne podania ulegają uzupełnieniu na wezwanie organu, zaś bierność organów administracji publicznej w zakresie wzywania do uzupełniania podań i wniosków nie może uzasadniać nieterminowego załatwiania spraw. Sąd zauważa, że na moment wniesienia skargi, tj. przez sześć miesięcy, organ nie podjął żadnych czynności. Nie zawiadomił również skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie i o wyznaczeniu nowego terminu, do czego był zobowiązany w świetle art. 36 k.p.a. Powyższe stanowi, że w tej sprawie postępowanie Wojewoda prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu - decyzji), Sąd uznał (pkt III sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od dwóch lat - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Zarazem Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Sąd uznał przy tym, że żądana przez stronę skarżącą kwota jest zbyt wygórowana. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach postanowił w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.