III SAB/Wr 1179/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Sędziowie: Sędzia WSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Wanda Wiatkowska-Ilków, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi O. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy. I. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę[...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga dotyczy bezczynności w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie z wniosku złożonego przez O. K., (dalej: strona, skarżąca), w dniu [...] roku w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 25 czerwca 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie. Dnia 26 września 2019 r. do organu wpłynęła skarga strony skarżącej na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W skardze zarzucono naruszenie art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów na załatwienie sprawy, domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenia, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny, przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł tytułem odszkodowania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o oddalenie skargi, podał, że zwłoka jest uzasadniona czynnikami obiektywnymi z powodu ogromnej liczby wniosków cudzoziemców do załatwienia, przy istniejących niedoborach kadrowych, nadto podał, że pismami z 8 i 9 października 2019 r. organ wystąpił ze stosownymi zapytaniami do organów Policji, Straży Granicznej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz powiadomił stronę skarżącą o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy na dzień 8 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej zwana w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej lub postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy też postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wniesiona skarga na bezczynność została poprzedzona ponagleniem w rozumieniu art. 53 § 2b p.p.s.a. Doszło zatem do obligatoryjnego wyczerpania dostępnych środków zaskarżenia. Z tych powodów skargę oceniono jako dopuszczalną z formalnoprawnego punktu widzenia. Rozważania wypada zacząć od wyjaśnienia, że pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Należy przy tym podkreślić, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika zatem w merytoryczną i procesową poprawność aktu lub czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności w rozumieniu wyżej przytoczonym. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie natomiast sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zachodzi tak pojmowana bezczynność organu. Z lektury akt administracyjnych bowiem wynika, że wniosek skarżącej nie został załatwiony w ustawowym terminie, ani do dnia wniesienia skargi, jak i na moment orzekania w sprawie organ nie wydał rozstrzygnięcia ani nie załatwił sprawy w inny formalny sposób kończąc postępowanie. Powyższe stanowi bezsprzecznie o tym, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu zaistniała bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad oraz terminów określonych w art. 8 k.p.a., art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a., o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Biorąc natomiast pod uwagę czas trwania postępowania Sąd uznał, że bezczynność ta nosi cechę rażącego naruszenia prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa, o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku(art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd nie znalazł wszakże dostatecznych podstaw do wymierzenia na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. organowi grzywny oraz do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w tej części oddalając skargę. Na mocy § 2 art. 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Oceniając całokształt działań organu oraz mając na względzie to jaką funkcję mają spełnić instytucje przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy nie daje podstaw do zastosowania powołanego przepisu. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba bowiem zauważyć, że fakt stwierdzenia przewlekłości postępowania lub bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej bądź grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19, wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. III SAB/Wr 40/17). W kontrolowanej sprawie zaś, na podstawie analizy akt postępowania nie sposób dopatrzyć się celowego działania organu. Nadto wypada zauważyć, że uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii. Tymczasem w kontrolowanej sprawie Sąd z urzędu, na podstawie lektury akt, nie dostrzegł okoliczności uzasadniających przyznanie sumy pieniężnej, a w skardze nie poparto komentowanego żądania jakąkolwiek argumentacją poza ogólnym odwołaniem się do faktu "naruszenia prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie". Skoro na dzień orzekania przez Sąd, organ nie zakończył postępowania administracyjnego, to ta okoliczność uzasadniała zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co też uczynił sąd w niniejszej sprawie na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I). O kosztach orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, stąd też wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).