III SAB/Wr 133/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2020 r. sprawy ze skargi S. A. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłość, o której mowa w pkt I wyroku nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] (słownie: [...]) złotych zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, S. A. H. zarzucił Wojewodzie D. przewlekłość postępowania związanego z rozpoznaniem jego wniosku z dnia 31 maja 2019 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżący wskazał na naruszenie – art. 35 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 36 § 1 k.p.a., a także, art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a. W rozwinięciu tych zarzutów skarżący podniósł, że od momentu złożenia przez niego wniosku do dnia wniesienia skargi minęło siedem miesięcy. Wskazał, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. W nawiązaniu do treści art. 35 § 3 k.p.a. zwrócił uwagę, że załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Dodał, że zgodnie z art. 36 k.p.a. organ administracji publicznej, który nie załatwia sprawy w terminie, ma obowiązek powiadomić stronę o przyczynach przekroczenia terminu ustawowego, wyznaczając jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W nawiązaniu do okoliczności faktycznych sprawy skarżący zarzucił, że nie otrzymał od organu pisma informacyjnego o treści wskazanej w art. 36 k.p.a., przy czym, jednocześnie nie rozumie, dlaczego postępowanie w sprawie trwa tak długo. Podniósł, że sposób prowadzenia postępowania administracyjnego stoi w sprzeczności z regułami demokratycznego państwa prawa, jak również, wpływa negatywie na życie zawodowe i osobiste wnioskodawcy (który doznaje ograniczeń w swobodzie podróżowania poza granice RP, nie mogąc odwiedzić swojej rodziny i przyjaciół). Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody D. do rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie czternastu dni od doręczenia akt organowi; 2. stwierdzenie, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości postępowania prowadzonego z wniosku strony; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; 5. rozpatrzenie sprawy w postępowaniu uproszczonym. Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej skarżący wyjaśnił, że wnioskowana kwota stanowić będzie pewnego rodzaju zadośćuczynienie i odszkodowanie za poniesione dotychczas utrudnienia, koszty (w tym, ustanowienie pełnomocnika jeszcze na etapie przedsądowym), a także, za negatywne doznania związane z oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Będzie miała ona również charakter prewencyjny, ograniczając na przyszłość ewentualne przypadki przewlekłości w procesowych działaniach organu . W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art.. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. Dodał, że aktualnie wprowadza się zmiany w organizacji i strukturze pracy oddziałów, które docelowo mają wpłynąć na zwiększenie efektywności pracy i przyspieszenie terminu wydawania decyzji. Wyraził pogląd, że w okolicznościach faktycznych sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, że przewlekłość postępowania nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zdaniem organu, okoliczności związane z trudną sytuacją kadrową, znaczną ilością postępowań administracyjnych oraz dużą ilością spraw przypadających na jednego pracownika są okolicznościami w pewnym stopniu niezależnymi od organu i jako takie mogą powodować opóźnienia w jego pracy. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej organ zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Organ nadmienił również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W piśmie z dnia 6 marca 2020 r. skarżący zawarł polemikę ze stanowiskiem jakie organ zaprezentował w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę D. postępowania z wniosku strony o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Definicję przewlekłości postępowania administracyjnego ustawodawca zawarł w treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiąc, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie postępowanie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niewątpliwie, stwierdzenie przewlekłości postępowania uzależnione będzie od konkretnych okoliczności jednostkowej sprawy. W podobnym kierunku cechę przewlekłości postępowania postrzega orzecznictwo sądowe, w którym akcentuje się, że postępowanie przewlekłe to takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Wniosek strony o legalizację pobytu wpłynął do organu w dniu 31 maja 2019 r. Wraz z wnioskiem strona nadesłała dodatkową dokumentację, którą następnie uzupełniła, z własnej inicjatywy, w dniu 5 listopada 2019 r. (a następnie, w dniu 15 listopada 2019 r.). Także z własnej inicjatywy strona stawiła się w siedzibie urzędu w dniu [...] listopada 2019 r. realizując w ten sposób wymóg osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu, przewidziany w wypadku gdy ubiegający się o zezwolenie nie składa wniosku osobiście (art. 105 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, Dz. U. z 2018 r., poz. 2094). W tym samym dniu pobrano od strony odciski palców. Wspomniana czynność procesowa organu była jedyną czynnością jaką od dnia odnotowania wpływu wniosku podjął organ administracji publicznej. Kolejna czynność procesowa organu, została podjęta w odstępie dwóch miesięcy, zaś licząc od daty wpływu wniosku – dopiero po upływie siedmiu miesięcy od wszczęcia postępowania w sprawie. Czynnością tą było pisemne wezwanie strony (pismo z dnia 13 stycznia 2020 r.) do uiszczenia opłaty skarbowej od wniosku, w kwocie 340 zł, w terminie siedmiu dni, pod rygorem zwrotu wniosku. Przy czym, należy zaakcentować, że wezwanie z dnia 13 stycznia 2020 r. zostało skierowane do strony już po wniesieniu przez nią ponaglenia (5 grudnia 2019 r.), a także, po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego (9 stycznia 2020 r.) na przewlekłość prowadzonego postępowania. Należy uzupełniająco dodać, że na żadnym etapie postępowania organ nie zrealizował dyspozycji art. 36 k.p.a., nakładającego na organ obowiązek powiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie wraz ze wskazaniem przyczyny zwłoki, podaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Wskazać również należy, że wniesione przez stronę ponaglenie Wojewoda D. przekazał do organu wyższego stopnia z naruszeniem art. 37 § 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. Skutkiem tych uchybień jest przewlekłość postępowania administracyjnego, które w sprawie trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do rozpoznania wniosku. Trzeba też dodać, że do przewlekłości postępowania w żaden sposób nie przyczyniła się strona, która z własnej inicjatywy przedłożyła większość dokumentacji niezbędnej do merytorycznej oceny wniosku, a także, nie czekając na wezwanie organu w trybie art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094), z własnej inicjatywy stawiła się w dniu [...] listopada 2019 r. w siedzibie D. Urzędu Wojewódzkiego we W. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd w punkcie I wyroku stwierdził, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej. W punkcie II wyroku Sąd orzekł, że przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Należy wskazać, że ustawodawca nie definiuje pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania o cechach rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym natomiast przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W kontekście stanów przewlekłości podkreśla się, że dla przyjęcia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy. Opóźnienie organu w podejmowanych czynnościach procesowych, aby nosiło cechy rażącego naruszenia prawa, musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia. W sprawie, biorąc pod uwagę fakt, że wpływ do organu wniosków o zezwolenie na pobyt czasowy jest wielokrotnie większy niż ograniczone możliwości kadrowe Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, jak również, mając na uwadze brak zamierzonej opieszałości organu w załatwieniu sprawy, Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie ma charakteru kwalifikowanego. Co prawda stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z zaniechań organu, ale nie było to wynikiem złej woli, celowej opieszałości organu, czy lekceważenia strony w załatwieniu jej sprawy. Przyczyny przewlekłości wiążą się z dysproporcją pomiędzy posiadanymi możliwościami finansowo-kadrowymi, a skalą wpływu tego rodzaju spraw do organu, co w dużej mierze uniemożliwia terminowe ich załatwienie. W opisanych okolicznościach, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nosiło cechy rażącego naruszenia prawa, byłoby, zdaniem Sądu, przejawem nadmiernego i niezasadnego w tym wypadku rygoryzmu. Należy mieć przy tym na uwadze, że kwalifikacja w tym zakresie powinna być wyważona, biorąc pod uwagę, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa prowadzić może do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec konkretnego urzędnika (który nie ma wpływu na organizację i obsadę kadrową organu). Odnosząc się do argumentacji strony należy uzupełniająco dodać w tym miejscu, że postępowanie w sprawie zainicjowane zostało już poprzez sam fakt złożenia wniosku (wszczęcie na żądanie), stąd organ nie był zobowiązany do wydawania postanowienia o wszczęciu tego postępowania jak to ma miejsce w przypadku postępowań wszczynanych z urzędu. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). W uzasadnieniu zawartego w pkt IV wyroku orzeczenia o oddaleniu dalej idącej skargi należy wskazać, że rozstrzygnięcie to odnosi się do zawartego w skardze wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, którego Sąd nie uwzględnił. Należy wyjaśnić, że możliwość przyznania sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ("sąd może") jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, co oznacza, że jest to możliwość z której jedynie można skorzystać. Należy również podnieść, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją przewlekłego prowadzenia postępowania, co oznacza, że w każdym przypadku należy rozważyć zasadność tego żądania w kontekście działań organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Go 6/20, CBOSA). W ocenie Sądu, okoliczności sprawy nie uzasadniają przyznania stronie wnioskowanej sumy pieniężnej. Ważąc to stanowisko Sąd miał na uwadze zarówno rozmiar przewlekłości, jak i utrwaloną w Wydziale IV Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu praktykę przyznawania sum pieniężnych w podobnych sprawach. Końcowo należy dodać, że to, iż przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość, tj. zdyscyplinowania organu do załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16, CBOSA). W ocenie Sądu, w rozważanych okolicznościach cel ten dostatecznie realizuje zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie trzydziestu dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.