III SAB/Wr 1337/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi V. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 20 sierpnia 2019 r.; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 800 (słownie: osiemset) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu V. S. zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia 20 sierpnia 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że organ nie odpowiada na pisma, nie okazuje akt sprawy, nie udziela żadnych informacji, mimo wielokrotnych zapytań, mailowych i telefonicznych. Skarżący podniósł nadto, że jego ponaglenie nie zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 oraz art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej k.p.a.) skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności; 2) stwierdzenie, że bezczynność w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania decyzji w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 31. 000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądamiadministracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 zez m.; dalej: p.p.s.a.) W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, jakie cudzoziemcy składają w sprawach o legalizację pobytu do Wojewody Dolnośląskiego, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w warunkach problemów kadrowych związanych z niedoborem pracowników. Zwrócił uwagę, że ocena stanu bezczynności o cechach rażącego naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie i wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. W ramach przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji organ nawiązał do wyroków – WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 47/18) i WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r. (sygn. akt III SAB/Po 12/19). Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, stanowisko Sądu wyrażone w tych wyrokach zachowuje aktualność w rozpatrywanej sprawie, co uzasadnia wniosek o braku podstaw do stwierdzenia bezczynności o charakterze kwalifikowanym. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia bezczynności/przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadto, wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien nawiązywać do krzywdy wywołanej bezczynnością. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do kontroli prowadzonego postępowania administracyjnego pod kątem zarzucanej organowi bezczynności w sprawie należy wskazać, że legalna definicja bezczynności zamieszczona została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i przewiduje, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma zatem miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2936/16). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie administracyjne nosi cechy bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony dotyczący pozwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP wpłynął do organu w dniu 20 sierpnia 2019 r. W tym samym dniu organ skierował do strony pismo informujące ją o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w sprawie w dniu 20 lutego 2020 r. Co przy tym istotne, w zakreślonym terminie Wojewoda Dolnośląski nie podjął żadnych (podkreślenie Sądu) czynności zmierzających do merytorycznego rozpoznania wniosku. Powyższa uwaga uprawnia do stwierdzenia, że czynność procesowa organu polegająca na przedłużeniu terminu z powodów wskazanych w piśmie z dnia 20 sierpnia 2019 r. ukierunkowana była na uwolnienie się od organu od ewentualnego zarzutu bezczynności w sprawie. Taki sposób stosowania procedury administracyjne oczywiście należy uznać za naganny. W efekcie należało przyjąć, że stan bezczynności w sprawie należało liczyć od upływu ustawowego terminu dwóch miesięcy na załatwienia sprawy. Stan bezczynności trwał aż do 17 lutego 2021 r. czyli łącznie około Wtedy to bowiem w sprawie organ podjął pierwsze czynności procesowe, tj. zainicjował procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35) oraz poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w sprawie wyznaczonym na 17 kwietnia 2021 r. Czynności procesowe w sprawie Wojewoda Dolnośląski podjął niewątpliwie na skutek odnotowania wpływu skargi , jaką strona w dniu 3 lutego 2020 r. (data widniejąca na prezentacie) wniosła za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Z nadesłanych do Sądu akt administracyjnych nie wynika jednocześnie , by na dzień orzekania w sprawie doszło do zakończenia postępowania administracyjnego. Przedstawiona powyższej charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego niewątpliwie stanowi o zasadności skargi na bezczynność, jaką strona wywiodła w sprawie. Konsekwencją opisanego stanu rzeczy jest bezsporne naruszenie przez Wojewodę Dolnośląskiego przepisów art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. Wobec tego, wypełniając dyspozycję art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w punkcie I wyroku Sąd stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy wszczętej wnioskiem strony. W punkcie II wyroku, wypełniając normę z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że z uwagi na czas trwania postępowania, jak i opisany sposób procedowania, stwierdzona bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W sprawie, ocena wniosku pod kątem samych tylko jego braków formalnych nastąpiła po upływie ustawowych terminów zakończenia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie poprawia się, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania oraz dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec braku informacji (na dzień orzekania) o załatwieniu przez organ wniosku strony, w punkcie III wyroku Sąd, wypełniając dyspozycję normy z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy wszczętej tymże wnioskiem, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w punkcie IV wyroku przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 800 zł uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej kwoty wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka określania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi zaś uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w wysokości przekraczającej kwotę przyznaną przez Sąd, w punkcie V sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił dalej idącą skargę. O kosztach postępowania (punkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.. Na zasądzoną od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów sądowych składa się kwota 100 zł, uiszczona przez stronę skarżącą tytułem wpisu sądowego od skargi.