III SAB/Wr 151/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Sędziowie: Sędzia WSA Halina Filipowicz-Kremis (sprawozdawca), Asesor WSA Olga Białek, Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi V. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.500 (słownie: tysiąc pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. V. K., działając przez pełnomocnika, wniósł do sądu administracyjnego, za pośrednictwem organu, w dniu 10 stycznia 2020 r., skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy przez Wojewodę D. W skardze zarzucono naruszenie przez organ art. 6, art. 7, art. 7a, 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 kpa oraz art. 36 § 1 kpa, poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Strona wnosi o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § ppsa w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 7 ppsa, a nadto o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Na uzasadnienie pełnomocnik strony podnosi, że posługując się pośrednictwem operatora pocztowego, w dniu 28 listopada 2018 r., skarżący złożył do Wojewody D. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 15 marca 2019 r. strona osobiście uzupełniła braki formalne wniosku, a 16 kwietnia tego samego roku pełnomocnik strony złożył ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postepowania, ponowione w dniu 15 lipca 2019 r., a wobec braku reakcji pełnomocnik strony złożył w organie kolejne pismo z prośbą o podjęcie czynności w sprawie w dniu 2 października 2019 r. Pełnomocnik wskazuje, że postępowanie trwa już ponad rok, wnioskodawca został pozbawiony czynnego w nim udziału (czym organ naruszył art. 10 kpa), a także naruszone zostały i inne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 3 kpa. Zdaniem autora skargi w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania, można nawet powiedzieć, że organ nie podejmował nawet tzw. czynności pozornych, zostały przekroczone wszystkie terminy, a nie ma żadnych śladów, aby organ prowadził jakieś czynności wyjaśniające. Odnośnie do żądania przyznania od organu odpowiedniej sumy pieniężnej autorka skargi podniosła, że przedłużanie prowadzonego postępowania narusza prawo skarżącego do zamieszkania, swobodę poruszania się w granicach terytorium RP i poza nim, legitymowania się stosownymi dokumentami potwierdzającymi fakt legalnego pobytu w Polsce itd. Bierność organu ogranicza prawa strony we wskazanym zakresie, a ponadto naraża skarżącego na duży stres. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że ma stałe niedobory i częstą fluktuację kadr, co powoduje problemy z załatwianiem spraw, nadto wojewoda podnosi, że, zgodnie z orzecznictwem nie każde naruszenie prawa może być uznane za rażące, a jedynie takie, które powstało z winy organu i jest nie do zaakceptowania w państwie prawa. Zdaniem organu w tym konkretnym przypadku nie może być mowy o opieszałości lub bezczynności pracowników, a niedochowanie terminów ustawowych wynika wyłącznie z ogromnej ilości spraw wpływających do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców UW oraz tego, że sprawy muszą być rozpatrywane w kolejności wpływu. Organ kwestionuje także zasadność żądania przez stronę sumy pieniężnej, bowiem – jego zdaniem – nie zaistniała w wyniku przewlekłości lub bezczynności krzywda po stronie wnioskodawcy. Strona przeciwna uważa, że skarżący tych okoliczności nie wykazał, a w konsekwencji wniosek ten winien być oddalony. Wojewoda podkreśla, że do jego obowiązków należy także zachowanie bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego kraju, co wymaga utrzymywania stałych kontaktów i współpracy ze służbami mundurowymi. W związku z tym istotne jest rozważenie, czy ważniejsze pozostaje dbanie o skrupulatne przestrzeganie przepisów postępowania, czy dążenie do zachowania bezpieczeństwa narodowego. W toku postępowania organ wnikliwie i zgodnie z zasadą zawartą w art. 80 kpa dokonuje oceny materiału dowodowego w sprawie, weryfikując posiadane dokumenty w celu usunięcia nieprawidłowości, czy niejasności. Wojewoda wskazuje, że w 2017 r. wpłynęło do urzędu 29000 wniosków o zezwolenie na pracę, a w roku 2018 liczba podań to ok. 27300. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Kr 13/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa 205/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt III SAB/Łd 62/07; oraz pozostałe przywołane orzeczenia w CBOiS: https://cbois.nsa.gov.pl/). Podkreślić w tym miejscu należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku, a zatem jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. W tym przypadku chodzi bowiem o formalną kontrolę, czy w terminie określonym ustawą organ wydał akt lub podjął czynność, zasadniczo bez badania materialnoprawnych aspektów tych aktów lub/i czynności. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt tej sprawy trzeba wskazać, że przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie jest ocena czy Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 28 listopada 2018 r. w sprawie udzielenia zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wynika z akt dołączonych do odpowiedzi na skargę wniosek strony został złożony, za pośrednictwem poczty, w D. Urzędzie Wojewódzkim 29 listopada 2018 r. Następnie wniosek ten został zarejestrowany 28 stycznia 2019 r. Do wniosku zostało załączone szereg załączników. Następnie 15 marca 2019 r. skarżący zgłosił się osobiście w organie i uzupełnił wniosek, dołączając kolejne dokumenty. Dalej, kolejno w dniach: 18 kwietnia, 16 lipca pełnomocnik wnioskodawcy złożył ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców za pośrednictwem D. Urzędu Wojewódzkiego. Ostatnim dokumentem w aktach administracyjnych jest datowane na 30 stycznia 2020 r. (po wniesieniu skargi) wezwanie do rąk pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez udzielenie informacji o poprzednich pobytach na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, stosownie do treści art. 64 § 2 kpa. W związku z tym trzeba powiedzieć, że zgodnie z regułą zawartą w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Ta zasada szybkości i wnikliwości postępowania doznaje konkretyzacji w art. 35 tej ustawy, który w § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei treść art. 35 § 3 k.p.a. wskazuje, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Oznacza to, że ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością przeprowadzenia uzgodnień z innymi organami może prowadzić do zwolnienia organu z zarzutu bezczynności, czy przewlekłości, nawet w sytuacji, w której doszło do przekroczenia terminu z art. 35 k.p.a., ale będzie to mogło nastąpić jedynie w sytuacji, gdy takie okoliczności będą wynikać z akt administracyjnych kontrolowanego postępowania. Co dalej istotne, ustawodawca w kolejnym art. 36 § 1, w zw. z § 2 k.p.a. nakłada na organ prowadzący sprawę obowiązek informowania strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy przyczyna jest niezależna, czy zależna od organu. W każdym takim przypadku organ jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Jak wynika z akt dołączonych do odpowiedzi na skargę organ nie zastosował się do tego normatywnego obowiązku. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Skierowany do wojewody wniosek skarżącego (złożony 29 listopada 2018 r.) nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a.). Sprawa nie została rozstrzygnięta do dnia wydania zaskarżonego wyroku i (jak wynika z akt sprawy) organ nie podjął niemal żadnych czynności w celu załatwienia wniosku skarżącego. Nawet pisma pełnomocnika strony stanowiące ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie nie spowodowały zwiększenia aktywności organu, a jedynie (jedno z nich) zostało przekazane do organu wyższego stopnia z uchybieniem terminu wynikającym z art. 37 § 4 k.p.a. (już po wpływie do organu skargi na przewlekłość). Jak wynika z akt sprawy postępowanie trwa już przeszło półtora roku, a wniosek ten nadal nie został rozpatrzony i bezspornym jest, że sytuacja taka trwa także w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji. Należy więc wskazać, że wynikający z akt sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania w państwie prawa. W związku z tym trzeba dalej powiedzieć, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Natomiast § 2 tego przepisu określa, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności bądź prowadzenia postępowania w sposób, który nie prowadzi do jego zakończenia. Wobec tego uznać należy, że przewlekłe prowadzenie postępowania (bezczynność) o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę zwłokę. Zdaniem sądu prowadząc postępowanie przewlekle organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa i wynika już choćby z czasu trwania postępowania i braku wykazania powodów ten okres usprawiedliwiających. Raz jeszcze podkreślić należy, że jakąkolwiek reakcję organu, aczkolwiek i tak nie mieszczącą się w granicach czasowych zakreślonych art. 35 § 3 i art. 37 § 4 k.p.a., wywołało dopiero wniesienie skargi na bezczynność organu. Czynności podjęte po wpływie tego pisma wciąż jednak nie doprowadziły do załatwienia sprawy. Ponadto organ ignorował nałożoną na niego (w art. 36 k.p.a.) powinność i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę nie przedstawiono przekonujących argumentów przeciwko ocenie postawy organu jako rażąco naruszającej prawo. Tak znacznego przekroczenia terminów załatwienia sprawy, z jakim mamy do czynienia w rozpoznawanym przypadku, z pewnością nie mogą usprawiedliwiać takie okoliczności, jak zwiększająca się liczba wniosków cudzoziemców o udzielnie zgody na pobyt czasowy i pracę, czy problemy kadrowe i lokalowe organu. To na organie administracji publicznej ciąży odpowiedzialność za zorganizowanie i zapewnienie warunków (także lokalowych i kadrowych) pozwalających na sprawne, terminowe załatwienie wpływających do niego spraw i skutków zaniedbań w tym zakresie nie można przerzucać na stronę. Można dodać, że istotnie problematyka udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w trybie art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2206 z późn. zm.) obliguje organ przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Na czas trwania postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wpływ ma też obowiązek nałożony na wojewodę na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Wynika z niego, że przed wydaniem decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemcowi, który ukończył w dniu złożenia wniosku 13 rok życia, wojewoda zobowiązany jest zwrócić się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (ust. 1 w zw. z ust. 5). Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku, przy czym w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (ust. 2 i 3). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (ust. 4). Konieczność uzyskania informacji wskazanych w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, wynika z przepisu regulującego zakres postępowania dowodowego i nie wymaga analizy materiału dowodowego. Jak wskazał NSA "ocena stopnia skomplikowania sprawy może bowiem nastąpić dopiero w toku oceny dokumentów załączonych do wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy w połączeniu z informacjami pozyskanymi na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (por. wyroki NSA: z dnia 25 września 2018 r., sygn. II OSK 1660/18, LEX nr 2573637 oraz z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 2987/18, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Zatem fakt, że w sprawach o zezwolenie na pobyt czasowy obligatoryjnym elementem każdego postępowania jest tzw. "opiniowanie" cudzoziemca przez służby, nie przesądza o uznaniu prowadzonych postępowań za sprawy "szczególnie skomplikowane", jako że w tym zakresie organ nie wykonuje żadnych czynności, oprócz wysłania pisma do służb. Należy zwrócić uwagę, że w tej sprawie organ nie zwrócił się o nadesłanie informacji do odpowiednich organów. W rozpoznawanej sprawie nie ma zatem wątpliwości, że doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, a nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu. Zwłoka w załatwieniu sprawy uzasadniała zatem uznanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem sądu fakt trwania postępowania, jego przewlekłość przemawia za przyznaniem skarżącemu kwoty pieniężnej w wysokości 1500 zł. Sąd uznał bowiem, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności i faktu, że obecnie mamy do czynienia z pandemią koronawirusa i spowolnieniem, jeśli nie załamaniem światowej i krajowej gospodarki Zdaniem sądu należało uznać, że kwota nie może być wyższa, bowiem w sytuacji gdy przedsiębiorcy tracą swoje firmy, a pracownicy miejsca pracy, które dla obu grup są często jedyną podstawą egzystencji, nie sposób dodatkowo obciążać budżetu państwa. Zdecydowanie istotniejsze jest danie możliwości zachowania miejsc pracy (w tym np. miejsca pracy wnioskodawcy), niż wypłata wyższej jednorazowej kwoty pieniężnej, która długofalowo niczego nie rozwiązuje. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej zasądzanej stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu, a może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. W dalszej kolejności, w przypadku skorzystania przez sąd z tej instytucji, wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się Sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej. W niekwestionowanych okolicznościach sprawy, mając na uwadze rażące przekroczenie terminów rozpoznania sprawy żądanie strony przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. należy uznać za zasadne, (aczkolwiek w mniejszym kwotowo rozmiarze niż wniosek zawarty w skardze), sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawnego i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Reasumując, na podstawie art. 149 § 1, 1a i 2 ppsa, orzekł jak na wstępie. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ppsa, w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).