III SAB/Wr 18/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Sędzia WSA Władysław Kulon, Alicja Palus, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi Y. B. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania aktu; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 (słownie: dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z 6 XII 2019 r. Y. B. (dalej: skarżąca) zarzuciła Wojewodzie D. (dalej: organ, Wojewoda) bezczynność w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych, skarżąca w dniu 30 I 2018 r. złożyła do organu wniosek z załącznikami o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 29 X 2018 r. skarżąca poinformowała o zamianie adresu pełnomocnika oraz wniosła o przyspieszenie postępowania. Pismem z dnia 6 II 2019 r. organ wskazał przewidywany termin zakończenia postępowania w sprawie, który określono na dzień 6 V 2019 r. oraz wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie dokumentów niezbędnych do wydania decyzji zgodnej z żądaniem skarżącej. Jednocześnie skarżąca została poinformowana o możliwości otrzymania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie przedmiotowego wniosku. Pismem z dnia 6 II 2019 r. Wojewoda wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w K. O. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt skarżącej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 22 II 2019 r. skarżąca uzupełniła wniosek poprzez złożenie korekty załącznika nr 1 do wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz aneksu do umowy o pracę. Pismem z dnia 22 X 2019 r. skarżąca uzupełniła wniosek poprzez ponowne dołączenie korekty załącznika nr 1, aneksu do umowy o pracę z dnia 22 X 2019 r. oraz pisma pracodawcy. Pismem z dnia 5 XI 2019 r. (data wpływu do organu: 7 XI 2019 r.) skarżąca złożyła ponaglenie na bezczynność Wojewody, które zostało przekazane wraz z odpisami akt sprawy Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z dnia 2 I 2020 r. Pismem z dnia 6 XII 2019 r. (data wpływu: 6 XII 2019 r.) skarżąca wniosła za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność w prowadzonym postępowaniu przez Wojewodę D. Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie bezczynności Wojewody i niezałatwienia w terminie sprawy z wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2) stwierdzenie, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy objętej wnioskiem strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznanie od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwoty 11.000,00 zł (zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa); 5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a); 6) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. W dniu [...] r. Wojewoda wydał decyzję nr [...] udzielającą skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 22 X 2022 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując na znaczną ilość wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt czasowy, problemy organizacyjno-kadrowe organu oraz związany z tym brak podstaw do uznania, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej jako "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej jako "kpa". Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 kpa, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W okolicznościach sprawy wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Nawet bowiem, gdyby przyjąć, że sprawa miała charakter skomplikowany i wymagała czynności wyjaśniających, dwumiesięczny termin jej załatwienia upłynął z końcem marca 2018 r. Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych od chwili złożenia przez skarżącą wniosku (30 I 2018 r.) do dnia złożenia przez nią skargi (6 XII 2019 r.) organ nie rozpoznał sprawy merytorycznie, zaś czynności podjęte przez niego miały charakter głównie formalny. Jedynie pismem z dnia 6 II 2019 r., a więc wystosowanym już po niemal roku od złożenia przez skarżącą wniosku, Wojewoda wystąpił do stosownych służb o przekazanie informacji o skarżącej będącej cudzoziemką. Była to jedyna czynność organu podjęta w celu rozpoznania sprawy, co jednak warto podkreślić – była to czynność standardowa, podejmowana w każdej ze spraw z wniosku o wydanie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt, a tym samym trudno jest znaleźć uzasadnienie do jej podjęcia po prawie 12 miesiącach od złożenia wniosku. Pozostałe podjęte przez organ czynności miały już charakter stricte procesowy, polegały bowiem na wyznaczeniu kolejnego terminu załatwienia sprawy i wezwaniu skarżącej do uzupełnienia materiału dowodowego. Samą decyzję zaś organ wydał dopiero po złożeniu przez skarżącą ponaglenia oraz skargi do tutejszego Sądu. Z uwagi na wydanie przez Wojewodę w dniu [...] r. decyzji w sprawie, zasadnym było umorzenie postępowanie w zakresie, w jakim skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy decyzji. Zgodnie bowiem z art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że bezczynność organu ustała po złożeniu skargi do Sądu, a dokładnie z dniem doręczenia skarżącej decyzji. Powyższe skutkowało tym, że w momencie rozpoznawania sprawy przez Sąd, Wojewoda nie pozostawał już w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej, tym samym brak było podstaw do orzekania o obowiązku podjęcia stosownego aktu we wskazanym terminie. Nałożenie bowiem przez Sąd obowiązku dokonania żądanej czynności, w sytuacji gdy strona uzyskała jej spełnienie, stanowiłoby działanie bezprzedmiotowe. W konkretnej sprawie podjęcie przez skarżony organ wyżej opisanej decyzji stanowiło o załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej. Decyzja ta nie podlega jednak ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu, które za przedmiot ma bezczynność organu w załatwieniu wniosku inicjującego postępowanie w sprawie administracyjnej opisanej na wstępie. W konsekwencji skoro postępowanie sądowe stało się w tym zakresie bezprzedmiotowe, konieczne było jego częściowe umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 VII 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jest faktem znanym powszechnie znaczny wzrost wniosków w krótkim okresie czasu, co wyraźnie obrazuje treść wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich z 10 VIII 2018 r. (XI.540.16.2018.JS) do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dostępna na www.rpo.gov.pl). Z wystąpienia tego wynika, że ilość wniosków dotyczących legalizacji pobytu w 2015 r. wynosiła 108 tys., zaś w 2017 r. – 192 tys. W konsekwencji w 2017 r. jeden inspektor w D. Urzędzie Wojewódzkim prowadził jednocześnie 1360 postępowań w tym przedmiocie. Jakkolwiek okoliczności te wskazują na obiektywne trudności w sprawnym prowadzeniu postępowania, to jednak na chwilę obecną nie są to już okoliczności nowe, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę. Zjawisko wpływu znacznej ilości wniosków o zezwolenie na pobyt stanowi aktualnie już standard. Zjawisko to występuje od ponad trzech lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie przewlekłości oraz przytoczone w skardze okoliczności przemawiają za zasadnością przyznania sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł. Jest to wprawdzie kwota niższa od żądanej w skardze (11.000 zł), jednak stanowi adekwatną rekompensatę za opieszałość organu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że mimo bezczynności skarżąca ma możliwość legalnego przebywania na terytorium Polski, poprzez uzyskanie w dokumencie podróży stempla potwierdzającego złożenie wniosku o zezwolenie na pobyt. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty, tj. wpis od skargi (100 zł). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.