III SAB/Wr 1933/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca} po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi N. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 8 października 2019 r., w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku, a przewlekłość ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 700 (słownie: siedemset) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Pismem z dnia 31 października 2020 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 5 listopada 2020 r.) skarżąca N. S. wniosła skargę na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku z dnia 8 października 2019 r. o udzielenie zezowlenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Na uzasadnienie skargi skarżąca podniosła, że złożony przez nią wniosek nie zawierał braków formalnych, a mimo to organ nie załatwił sprawy z tego wniosku w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. W rozwinięciu tej argumentacji strona podniosła, że postępowanie w sprawie trawa już 372 dni. W tym czasie organ nie kontaktował się ze stroną, nie wezwał ją do uzupełnienia braków formalnych skargi, ani nie zawiadomił o podjętych czynnościach. Formułując zarzuty skargi skarżąca wskazała na naruszenie: 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 oraz art. 9 w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Na podstawie tych zarzutów strona wystąpiła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy administracyjnej; 2) stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kwoty pieniężnej (odszkodowania) w wysokości 6.000 zł; 5) zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, jakie cudzoziemcy składają w sprawach o legalizację pobytu do Wojewody Dolnośląskiego, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w warunkach problemów kadrowych związanych z niedoborem pracowników. Wskazał na ilość złożonych wniosków o legalizację pobytu na przestrzeni lat 2017-2018 podkreślając, że przy takiej ilości postępowań oczywistym jest, że może, oraz, że niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, mimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Wojewoda Dolnośląski wyraził nadto przekonanie, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, co organ ten uzasadniał ilością napływających wniosków w sprawach tego rodzaju, koniecznością starannej analizy każdej ze spraw, zasadą rozpoznawania sprawy według kolejności jej wpływu, a nadto koniecznością równoczesnego procedowania w wielu innych sprawach. W ramach przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji organ nawiązał do wyroków – WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 47/18) i WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r. (sygn. akt III SAB/Po 12/19),w których zwrócono uwagę na obiektywne trudności organu w załatwieniu sprawy, takie jak – trudna sytuacja kadrowa, znaczna ilość postępowań administracyjnych, duża ilość spraw przypadających na jednego pracownika. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, stanowisko Sądu wyrażone w tych wyrokach zachowuje aktualność w rozpatrywanej sprawie, co uzasadnia wniosek o braku podstaw do stwierdzenia przewlekłości o charakterze kwalifikowanym. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania z wniosku strony o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie administracyjne nosi cechy przewlekłości w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony dotyczący pozwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP wpłynął do organu w dniu 8 października 2019 r. Pierwsze czynności procesowe w sprawie organ podjął dopiero 1 grudnia 2020 r., przy czym nastąpiło to już po wniesieniu przez stronę skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, poprzedzonej ponagleniem. Czynności te polegały na wezwaniu strony (pismem z dnia 1 grudnia 2020 r.), na podstawie art. 105 ust. 1 i ust. 2 , do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu w dniu 29 grudnia 2020 r. oraz, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia – w terminie 30 dni od doręczenia wezwania – braków formalnych wniosku w sposób określony w wezwaniu z dnia 1 grudnia 2020 r. Wówczas też organ, działając na podstawie art. 106 ust. 4 w zw. z art. 99 ust. 1 a k.p.a., poinformował stronę o obowiązku złożenia odcisków linii papilarnych. Przedstawiona charakterystyka przebiegu postępowania w sprawie uzasadnia zawarty w skardze zarzut dotyczący przewlekłości postępowania, które na skutek opieszałych działań organu trwa niewątpliwie znacznie dłużej, aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z opisu dotychczasowego przebiegu postępowania administracyjnego wynika, że pomijając okres zawieszenia biegu terminów postępowania z powodu pandemii Covid-19, uznać należało, że aktywność procesową zmierzającą do rozpoznania wniosku organ ujawnił w sprawie dopiero po przeszło 9 miesiącach od wpływu wniosku. Dopiero po tym czasie organ przeprowadził analizę wniosku pod kątem jego braków formalnych oraz wezwał stronę do ich uzupełnienia poprzez przedłożenie dokumentacji wymienionej w piśmie z dnia 1 grudnia 2020 r. W sprawie doszło nie tylko do oczywistego naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., ale i naruszono przepis art. 36 k.p.a. Przedstawiona charakterystyka przebiegu postępowania w sprawie uzasadnia zawarty w skardze zarzut dotyczący przewlekłości postępowania. Trzeba podkreślić, że przy ocenie zasadności zarzutów skargi Sąd uwzględnił regulacje ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej ustawa COVID-19; (w tym art. 15 zzs ust. 11 uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020.875) zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r.). Okoliczność czasowego wstrzymania biegu terminów w postępowaniach administracyjnych z powodu COVID-19, choć niewątpliwie należało ją wziąć pod uwagę, to jednak nie mogła ona uchronić organu przed zasadnością zarzutów skargi w kwestii przewlekłości jaka niewątpliwie wystąpiła w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Dodatkowo należy wskazać, że stan przewlekłości w sprawie wystąpił jeszcze przed końcem marca 2020 r., a zatem przed wejściem w życie art. 15zzs w/w ustawy. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził (punkt II sentencji wyroku), że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, która to przewlekłość, z uwagi na czas trwania postępowania, jak i opisany sposób procedowania, ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie poprawia się, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania oraz dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Jak już zostało zasygnalizowane, w sprawie Sąd uwzględnił okoliczność czasowego zawieszenia biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych (art.15zzs w/w ustawy). Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w punkcie III wyroku przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 700 zł uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej kwoty wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka określania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi zaś uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w wysokości 6.000 zł, Sąd, w punkcie IV sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił dalej idącą skargę. O kosztach postępowania (punkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona kwota 100 zł odpowiada wysokości wpisu sądowego, jaki uiściła skarżąca inicjując postępowanie sądowe w sprawie.