III SAB/Wr 2072/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi O. N. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 2 marca 2020 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia 2 marca 2020 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący O. N. w piśmie z dnia 13 listopada 2020 r. (wpływ do organu: 23 listopada 2020 r.) złożył skargę na bezczynność w prowadzeniu przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy w rozumieniu przepisów ustawy o cudzoziemcach. W skardze zarzucił organowi naruszenie przepisów: 1. art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., poprzez niedochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy; 2. art. 36 § 1 k.p.a. w zw. art. 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie za pośrednictwem ustanowionego w toku postępowania pełnomocnika o niezałatwieniu sprawy w terminie, a tym samym niepodaniu przyczyn zwłoki, braku wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz braku pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia; 3. art. 37 § 4 k.p.a. w zw. art. 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie za pośrednictwem ustanowionego w toku postępowania pełnomocnika o przekazaniu ponaglenia będącego środkiem zaskarżenia do organu II instancji w terminie 7 dni od daty jego otrzymania; 4. art. 6 k p a. w zw. z art. 8 k.p.a., statuującego zasadę praworządności poprzez naruszenie, jak i niezastosowanie szeregu przepisów k.p.a. oraz lekceważące podejście do strony, co nie mogło przyczynić się do pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej; 5. art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 8,9 i 10 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu oraz zasadę informowania; 6. art. 73 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie mocodawcy ani ustanowionemu w toku postępowania pełnomocnikowi czynnego udziału w postępowaniu, tj. braku możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, ograniczenie tego kontaktu do sytuacji, w których to urzędnik wzywa stronę do stawiennictwa, co z kolei skutkowało brakiem realnej możliwości uzyskania wglądu do akt sprawy; 7. art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 k.p.a., poprzez odmowę udostępnienia mocodawcy oraz jego pełnomocnikowi materiałów sprawy w sposób sprzeczny z prawem, niewydanie stosownego postanowienia, zarówno na ustny jak i pisemny wniosek; 8. art. 217 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. brak niezwłocznego wydania zaświadczenia w przedmiocie urzędowego potwierdzenia stanu faktycznego prawnego dotyczącego złożonego wniosku. Formułując przedstawione wyżej zarzuty skarżący wniósł o: a) zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu I instancji orzeczenia, b) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, c) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 złotych, d) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3.200 złotych, e) zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Na poparcie skargi podniesiono, że mimo skutecznego doręczenia organowi ponaglenia w dniu 13 sierpnia 2020 r. organ nie podjął żadnej czynności, o której wiadomo by było stronie. Strona przez długi czas nie podejmowała inwazyjnych dla organu działań wnosząc jedynie o żądanie wydania zaświadczenia, wgląd w akta sprawy oraz o informację w sprawie. Organ ignorował prośby strony co świadczy, równie mocno jak olbrzymi okres oczekiwania na decyzję, o bezczynności organu w stopniu rażącym. Sprawę można było rozstrzygnąć merytorycznie na podstawie dostarczonych przez stronę dowodów. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Opisał przebieg postępowania administracyjnego podając między innymi, że w dniu 9 grudnia 2020 r. organ zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendy nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt na terytorium RP strony postepowania stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z 9 grudnia 2020 r. wezwano stronę do osobistego stawiennictwa w dniu 7 stycznia 2021 r. oraz na podstawie art. 64 k.p.a. wezwano do uzupełnienia braków formalnych wniosku pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia. Organ argumentował, że w tego rodzaju sprawach wymagane jest podjęcie szeregu czynności procesowych. Zaniechanie organu nie może być poczytane za przejaw złej woli, gdyż uwarunkowane jest czynnikami obiektywnymi zważywszy na fakt, iż znajduje się w bardzo trudnej sytuacji w związku z ogromną skalą napływu wniosków cudzoziemców i niedostosowaną do aktualnej sytuacji obsadą kadrową. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 roku, poz. 2325, dalej zwana w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej lub postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy też postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wniesiona skarga na bezczynność została poprzedzona ponagleniem w rozumieniu art. 53 § 2b p.p.s.a. Doszło zatem do obligatoryjnego wyczerpania dostępnych środków zaskarżenia. Z tych powodów skargę oceniono jako dopuszczalną z formalnoprawnego punktu widzenia. Rozważania wypada zacząć od wyjaśnienia, że pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Należy przy tym podkreślić, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika zatem w merytoryczną i procesową poprawność aktu lub czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności w rozumieniu wyżej przytoczonym. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie natomiast sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zachodzi tak pojmowana bezczynność organu. Z lektury akt administracyjnych bowiem wynika, że wniosek skarżącego z 2 marca 2020 r. nie został załatwiony w ustawowym terminie dwóch miesięcy. W związku z tym orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Biorąc zaś pod uwagę fakt, że wpływ wniosków o zezwolenie na pobyt czasowy do organu jest wielokrotnie większy niż ograniczone możliwości kadrowe Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców oraz mając na uwadze brak zamierzonej opieszałości organu w załatwieniu sprawy, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z zaniechań organu, ale nie było to wynikiem złej woli i celowej opieszałości organu, czy też lekceważeniem strony w załatwieniu jej sprawy. Przyczyny bezczynności wiążą się z dysproporcją pomiędzy posiadanymi możliwościami finansowo-kadrowymi a skalą wpływu tego rodzaju spraw do organu, co w dużej mierze uniemożliwia terminowe ich załatwienie. Ponadto trzeba uwzględnić, że w tej kategorii spraw wymagane jest podejmowanie dodatkowych czynności wyjaśniająco-dowodowych przez organ, jak i konieczność uzupełnienia braków formalnych wniosku, a organ ma czas dwóch miesięcy na załatwienie sprawy wymagającej podejmowania koniecznych czynności procesowych. Wbrew przekonaniu strony skarżącej nie można było rozstrzygnąć sprawy niezwłocznie, cyt. "na podstawie dostarczonych przez stronę dowodów", bowiem sam wniosek był niekompletny, niewypełniony należycie (brakowało wzoru podpisu w części D formularza wniosku oraz złożenia czytelnego podpisu na stronie 8), skutkiem czego organ wezwał skarżącego w dniu 9 grudnia 2020 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz do osobistego stawiennictwa - w związku z brzmieniem art. 105 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.), gdyż wniosek nie został przez skarżącego cudzoziemca złożony osobiście. Odliczając ten okres dwumiesięczny od dnia wpływu wniosku do organu z uwzględnieniem na mocy art. 35 § 5 k.p.a. ustawowego zawieszenia biegu terminu do załatwienia sprawy (od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.) z uwagi na art. 15zzs ust.1 pkt 6, ust. 8 pkt 2 i ust.11 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) w związku z art. 68 ust. 5 i 7 i art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), zmieniającej powołaną wyżej ustawę z dniem 16 maja 2020 r. – trzeba stwierdzić, że w realiach sprawy okres zwłoki na dzień przekazania skargi zdaniem Sądu nie był na tyle znaczny by uznać w opisanych wyżej okolicznościach, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa (o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku). Skoro na dzień orzekania przez Sąd organ nie powiadomił o zakończeniu postępowania, to ta okoliczność uzasadniała zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co też uczyniono na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt stwierdzenia przewlekłości postępowania lub bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego lub wymierzenia grzywny. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej bądź grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19, wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. III SAB/Wr 40/17). W kontrolowanej sprawie zaś Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa, o czym mowa wyżej, a na podstawie analizy akt postępowania nie sposób dopatrzyć się znamion celowego unikania procedowania przez organ, tym bardziej, że organ podjął już czynności procesowe w dacie 9 grudnia 2020 r., występując ze stosownymi zapytaniami do właściwych organów Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Straży Granicznej oraz wezwał stronę skarżącą do osobistego stawiennictwa oraz usunięcia istotnych braków niekompletnego wniosku. W powyższym świetle nie zachodzą zatem dostateczne podstawy do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej lub wymierzenia organowi grzywny. Z tych względów w tej części Sąd skargę oddalił, na mocy art. 151 p.p.s.a., (pkt IV sentencji). Na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania (w punkcie V sentencji wyroku), na które składają się – 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi oraz kwota 480 złotych z tytułu zastępstwa procesowego, ustalona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j. t. Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, stąd też wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).