III SAB/Wr 2094/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi O. Sa. na przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 28 listopada 2017 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku, która to przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, O. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu przewlekłość postępowania związanego z rozpoznaniem jego wniosku z dnia 28 listopada 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżący wskazał, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony Wojewoda Dolnośląski naruszył – art., 7, art. 8, art. 12 oraz art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.), albowiem, pomimo upływu ponad trzech lat od złożenia wspomnianego wniosku, nie został on rozpoznany do dnia wniesienia skargi. Zdaniem strony, postępowanie organu świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania, co niewątpliwie narusza powołane w skardze ogóle zasady postępowania administracyjnego i uzasadnia wniosek o wymierzenie organowi grzywny w wysokości podanej w skardze. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 3) orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 10.000 zł; 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania z wniosku strony o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie administracyjne nosi cechy przewlekłości w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony dotyczący pozwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP wpłynął do organu w dniu 28 listopada 2017 r. Pierwszą czynność procesową w sprawie organ podjął dopiero po niespełna roku od daty wpływu wniosku wzywając stronę w piśmie z dnia 18 października 2018 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 1 pkt 1 i 16 oraz art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r., poz. 226) w zw. z art. 12 ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 107) pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, do uzupełnienia w terminie 7 dni braków formalnych tego wniosku w sposób wskazany w tym wezwaniu, jak również, na podstawie art. 105 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r., poz. 2206) do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu (względnie, w jego delegaturach – w Jeleniej Górze, Wałbrzychu ora Legnicy ) oraz na podstawie art. 106 ust. 4 w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach do złożenia odcisków linii papilarnych. Jak również wynika z akt administracyjnych, w dniu 7 listopada 2018 r. wnioskodawca stawił się w siedzibie urzędu oraz przedłożył dodatkową dokumentację. Dalsze czynności procesowe w sprawie Wojewoda Dolnośląski podjął już po wniesieniu przez stronę ponaglenia, które wpłynęło do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu w dniu 4 lutego 2020 r.. Otóż, w dniu 12 lutego 2020 r. organ ten wystąpił w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do – Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu, Wydziału Zamiejscowego Delegatury ABW oraz Komendy Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tym samym dniu organ skierował do strony pismo z wezwaniem do uzupełnienia dokumentów w sprawie poprzez przedłożenie, w terminie 14 dni, dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania na terytorium RP, pod rygorem wydania decyzji na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego sprawy. W piśmie tym organ poinformował wnioskodawcę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego, wyznaczonym na dzień 12 maja 2020 r. Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu 22 czerwca 2020 r. strona nadesłała oryginał zaświadczenia o zameldowaniu na terenie Gminy Z. Jak również wynika z tych akt, w dniu 2 marca 2020 r. do organu wpłynęło pismo Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu (datowane na 24 lutego 2020 r. i stanowiące odpowiedź na wystąpienie organu do tego organu z dnia 12 lutego 2020 r.), a zawierające informację, że z ustaleń odnośnie do strony wynika, że Prokuratura Rejonowa w G. prowadzi postępowanie o czyn z art. 158 § 1 k.k. i art. 157 § 1 k.k. W piśmie tym wskazano, że na dzień udzielenia odpowiedzi postępowanie nie zostało zakończone i jest w toku. Dalej trzeba odnotować, że w piśmie z dnia 15 grudnia 2020 r. organ poinformował stronę o nowym terminie zakończenia postępowania administracyjnego, wyznaczonym na 15 marca 2021 r. oraz wezwał stronę do dostarczenia, w terminie 14 dni, następujących dokumentów: wskazania celu pobytu oraz wykazania okoliczności uzasadniających pobyt wnioskodawcy na terytorium RP przez okres dłuższy niż 3 miesiące (zgodnie z załącznikiem nr 1 do wniosku z dnia 20 listopada 2017 r. pracodawca zamierzał powierzyć stronie wykonywanie pracy do 30 listopada 2020 r.); aktualnego na dzień wydania decyzji dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania; udokumentowanych informacji o stabilnym i regularnym źródle dochodu, wystarczającym na pokrycie kosztów utrzymania wnioskodawca oraz jego najbliższej rodziny; dokumentu potwierdzającego posiadanie aktualnego ubezpieczenia zdrowotnego; aktualnego załącznika nr 1 do wniosku; aktualnej umowy – o pracę/ zlecenia/ o dzieło; informacji starosty właściwego ze względu na miejsce wykonywania pracy o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy, zgodnej z danymi z załącznika nr 1 lub innego dokumentu zwalniającego z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (te ostatnie trzy dokumenty w przypadku, gdy celem pobytu wnioskodawcy jest wykonywanie pracy). Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a., co w sumie uzasadnia zasadność skargi na bezczynność organu w sprawie. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku, o czym, wypełniając dyspozycję z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie II wyroku. W tym samym punkcie wyroku, wypełniając normę z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd jednocześnie stwierdził, że bezczynność organu w sprawie ma charakter rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności przez organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 24/21). W ocenie Sądu, z taką sytuacją niewątpliwie mamy do czynienia w sprawie. Wielomiesięczna bierność organu musi zostać oceniona jako naganna praktyka, o charakterze kwalifikowanego naruszenia prawa, bo stanowiąca wyraz lekceważącego podejścia przez organ do obowiązków z art. 35 § 3 k.p.a., ale także, do art. 36 k.p.a. oraz do ogólnych zasadach kodeksu postępowania administracyjnego, w tym, zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.). Sądowi orzekającemu w sprawie oczywiście znana jest okoliczność trudnej sytuacji kadrowej organu oraz znacznego obłożenia sprawami, niemniej, okoliczności akcentowane przez Wojewodę Dolnośląskiego w odpowiedzi na skargę są powtarzane przez ten organ od kilku lat, przy braku jakiejkolwiek poprawy w zakresie sprawności postępowań stanowiących przedmiot kontroli Sądu w podobnych sprawach. Taki stan rzeczy jest natomiast nie do zaakceptowania w państwie prawa. Trzeba również podkreślić, że przy ocenie zasadności zarzutów skargi Sąd uwzględnił regulacje ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej ustawa COVID-19; (w tym art. 15 zzs ust. 11 uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020.875) zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r.). Okoliczność czasowego wstrzymania biegu terminów w postępowaniach administracyjnych z powodu COVID-19, choć niewątpliwie należało ją wziąć pod uwagę, nie mogła jednak uchronić organu przed zasadnością zarzutów skargi w kwestii bezczynności, jaka niewątpliwie wystąpiła w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Wobec braku informacji o załatwieniu sprawy, w punkcie I wyroku Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Zawarte w punkcie IV wyroku o oddaleniu dalej idącej skargi znajduje swoją podstawę prawną w treści art. 151 p.p.s.a. i odnosi się do zawartego w skardze żądania wymierzenia organowi grzywny. Należy wskazać, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2021 r., III OSK 927/21). Jednak taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Fakt stwierdzenia przewlekłości postępowania lub bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej bądź grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Wr 1835/20). W ocenie Sadu, stwierdzona w sprawie bezczynność, jakkolwiek oczywista, to jednak nie daje podstaw do wyprowadzenia wniosku, że stan ten jest skutkiem celowego unikania przez organ załatwienia sprawy. W sprawie organ podejmował czynności, jakkolwiek w znacznych odstępach czasu, co w sumie dawało Sądowi podstawy do stwierdzenia jego bezczynności w sprawie. Sąd nie mógł również pominąć, znajdującego się aktach administracyjnych sprawy, treści pisma Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2020 r., z którego wynika, że w stosunku do wnioskodawcy Prokuratura Rejonowa w G. prowadzi postępowanie o czyn z art. 158 § 1 kk i art. 157 § 1 k.k. Z informacji zawartej w tym piśmie wynika również, że postępowanie to jest w toku. Warto przy tym dodać, że sygnalizowana korespondencja Naczelnika Wydziału Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu stanowiła odpowiedź tego organu na wystąpienie Wojewody Dolnośląskiego w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. W myśl tego przepisu, przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. O kosztach postępowania (punkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.