III SAB/Wr 21/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Sędzia WSA Władysław Kulon, Alicja Palus, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi D. N. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2500 (słownie: dwa tysiące pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z 2 XII 2019 r. D. N. (dalej: skarżący) zarzucił Wojewodzie D. (dalej: organ, Wojewoda) bezczynność w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz z akt administracyjnych, skarżący w dniu 27 XI 2017 r. złożył do organu wniosek z załącznikami o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 23 VIII 2018 r. organ wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w K. O. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt skarżącego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Również, pismem z dnia 23 VIII 2018 r. organ poinformował skarżącego o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego wyznaczonym na dzień 23 XI 2018 r. Pismem tym Wojewoda jednocześnie poinformował skarżącego o możliwości otrzymania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie przedmiotowego wniosku oraz wezwał do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Następnie pismem z dnia 31 XII 2018 r. organ poinformował skarżącego o nowym przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego na dzień 31 I 2019 r. oraz wezwał do dostarczenia brakujących dokumentów w sprawie. Pismem z dnia 28 XI 2019 r. (data wpływu do organu: 2 XII 2019 r.) skarżący złożył ponaglenie, zaś pismem z dnia 2 XII 2019 r. (data wpływu do organu: 6 XII 2019 r.) złożył skargę na bezczynność Wojewody. Pismem z dnia 14 XI 2019 r. organ przekazał ponaglenie wraz z całą dokumentacją, zgodnie z właściwością, do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z dnia 13 XII 2019 r. organ poinformował stronę o nowym przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego na dzień 12 III 2020 r. oraz wezwał stronę do dostarczenia brakujących dokumentów w sprawie. W skardze złożonej do tutejszego Sądu za pośrednictwem organu skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 4 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art. 149 p.p.s.a. o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 3) przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując na znaczną ilość wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt czasowy, problemy organizacyjno-kadrowe organu oraz związany z tym brak podstaw do uznania, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej jako "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej jako "kpa". Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 kpa, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W okolicznościach sprawy wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Nawet bowiem, gdyby przyjąć, że sprawa miała charakter skomplikowany i wymagała czynności wyjaśniających, dwumiesięczny termin jej załatwienia upłynął w styczniu 2018 r. Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych od chwili złożenia przez skarżącego wniosku (27 XI 2017 r.) organ nie rozpoznał sprawy merytorycznie, zaś czynności podjęte przez niego miały charakter głównie formalny. Jedynie pismem z dnia 23 VIII 2018 r., a więc wystosowanym już po 9 miesiącach od złożenia wniosku, Wojewoda wystąpił do stosownych służb o przekazanie informacji o skarżącym będącym cudzoziemcem. Była to jedyna czynność organu podjęta w celu rozpoznania sprawy, co jednak warto podkreślić – była to czynność standardowa, podejmowana w każdej ze spraw z wniosku o wydanie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt, a tym samym trudno jest znaleźć uzasadnienie do jej podjęcia po 9 miesiącach od złożenia wniosków. Pozostałe podjęte przez organ czynności miały już charakter stricte procesowy, polegały bowiem na wyznaczaniu kolejnych terminów załatwienia sprawy, zresztą nie dotrzymanych, i wzywaniu skarżącego do uzupełnienia materiału dowodowego. Dla oceny zasadności skargi nie mogło mieć też znaczenia wskazanie już po jej wniesieniu nowego terminu załatwienia sprawy do 12 III 2020 r. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni mając na względzie charakter sprawy oraz dotychczasowy okres zwłoki. Sąd uznał zarazem, że wskazany w skardze przez skarżącego 4-dniowy termin jest zbyt krótki, by organ mógł rzetelnie i kompleksowo rozpoznać sprawę. Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 VII 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jest faktem znanym powszechnie znaczny wzrost wniosków w krótkim okresie czasu, co wyraźnie obrazuje treść wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich z 10 VIII 2018 r. (XI.540.16.2018.JS) do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dostępna na www.rpo.gov.pl). Z wystąpienia tego wynika, że ilość wniosków dotyczących legalizacji pobytu w 2015 r. wynosiła 108 tys., zaś w 2017 r. – 192 tys. W konsekwencji w 2017 r. jeden inspektor w D. Urzędzie Wojewódzkim prowadził jednocześnie 1360 postępowań w tym przedmiocie. Jakkolwiek okoliczności te wskazują na obiektywne trudności w sprawnym prowadzeniu postępowania, to jednak na chwilę obecną nie są to już okoliczności nowe, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę. Zjawisko wpływu znacznej ilości wniosków o zezwolenie na pobyt stanowi aktualnie już standard. Zjawisko to występuje od ponad trzech lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności oraz przytoczone w skardze okoliczności (brak możliwości pracy w pełnym wymiarze czasu pracy, brak możliwości wyjazdu do kraju pochodzenia w celu odwiedzin rodziny) przemawiają za zasadnością przyznania sumy pieniężnej w kwocie 2500 zł. Jest to wprawdzie kwota niższa od żądanej w skardze jednak stanowi adekwatną rekompensatę za opieszałość organu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że mimo bezczynności skarżący ma możliwość legalnego przebywania na terytorium Polski, poprzez uzyskanie w dokumencie podróży stempla potwierdzającego złożenie wniosku o zezwolenie na pobyt. Z uwagi na uwzględnienie wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej Sąd nie rozpatrywał wniosku o nałożenie na organ grzywny, gdyż wniosek ten sformułowany był w skardze jako ewentualny. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, tj. wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.