III SAB/Wr 2110/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi N. T. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 19 stycznia 2018 r., w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku, która to bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.000 (słownie: dwa tysiące) złotych); IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 16 listopada 2020 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 24 listopada 2020 r.) skarżący N. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu złożonego przez niego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wspomniany wniosek złożył w styczniu 2018 r. Pomimo upływu niemal 3 lat od złożenia wniosku organ nie podjął żadnych czynności w celu jego merytorycznego rozpoznania. Skarżący podniósł nadto, iż mając na uwadze, że przyczyny przewlekłości i bezczynności postępowania leżały wyłącznie po stronie organu, oraz, że termin załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony zarzucana organowi bezczynność ma cechy rażącego naruszenia prawa. Tak formułując zarzuty skargi skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania odpowiedniego aktu w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie, o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.ps.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym, kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do kontroli zarzucanej bezczynności wskazać należy, że legalna definicja bezczynności zamieszczona została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i przewiduje, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma zatem miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2936/16). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uznania, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony wpłynął do organu w dniu 19 stycznia 2018 r. Organ nie zakończył postępowania administracyjnego zainicjowanego tym wnioskiem w terminach ustawowych wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. (w tym, nawet w tym najbardziej korzystnym dla organu terminie dwumiesięcznym), jak również, nie zrealizował normy z art. 36 k.p.a. Aktywność procesową w sprawie Wojewoda Dolnośląski ujawnił dopiero po upływie pięciu miesięcy od dnia wpływu wniosku, wzywając stronę w piśmie z dnia 26 czerwca 2018 r. do uzupełnienia wymienionych w tym piśmie braków formalnych wniosku, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Należy dodatkowo podnieść, że aktywność tę organ ujawnił w następnie ponaglenia strony, które wpłynęło do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu w dniu 20 czerwca 2018 r. Kolejne czynności procesowe w sprawie zostały podjęte przez organ w odstępie blisko dwunastomiesięcznym. Jak bowiem wynika z akt, w dniu 2 lipca 2019 r. organ – wdrożył procedurę z art. 109 ust.1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.) oraz skierował do strony wezwanie wzywające do uzupełnienia dokumentacji wniosku, w terminie 14 dni, pod rygorem wydania decyzji na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału. W tym też wezwaniu organ poinformował jednocześnie stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w sprawie wyznaczonym na 30 sierpnia 2019 r. Pismem z dnia 6 sierpnia 2019 r. (z odnotowanym wpływem do organu 14 sierpnia 2019 r.) pełnomocnik skarżącego wniósł o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów wskazanych w wezwaniu z 2 lipca 2019 r. do 25 sierpnia 2019 r. W dniu 28 sierpnia 2019 r. strona nadesłała uzupełniającą dokumentację wniosku. W dniu 16 listopada 2020 r. do organu wpłynęło ponaglenie strony, a w dniu 1 grudnia 2020 r. skarga, jaką za pośrednictwem organu, strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Dopiero na skutek tych działań strony, organ podjął dalszą inicjatywę w sprawie, wzywając stronę w piśmie z dnia 11 grudnia 2020 r. do przedstawienia oryginałów dokumentów wymienionych w tym wezwaniu, a także, do przedstawienia posiadania aktualnego, opłaconego ubezpieczenia zdrowotnego (sporządzonego w języku polskim) obejmującego planowany okres pobytu na terytorium RP. Z akt sprawy nie wynika, by w terminie wyznaczonym w tym piśmie (do dnia 11 marca 2021 r.) organ załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji, czy też w inny sposób zakończył toczące się postępowanie administracyjne. Przedstawione dotąd okoliczności niewątpliwie świadczą o tym, że w sprawie doszło do oczywistego naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., art. 12 § k.p.a., art. 36 k.p.a. Stan bezczynności w sprawie nastąpił w ciągu pierwszych miesięcy od wpływu wniosku, czynności procesowe jakie podejmował organ na dalszym etapie także cechowały znaczne i niczym nieuzasadnione przestoje czasowe. W sprawie nie można też nie zauważyć, że pomimo wyznaczenia organowi przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (w postanowieniu tego organu z dnia 23 kwietnia 2019 r.) terminu rozpatrzenia wniosku do dnia 22 lipca 2019 r. Wojewoda Dolnośląski aktywność procesową w sprawie ujawnił dopiero przed końcem wyznaczonego terminu (2 lipca 2019 r.), choć z prezentaty odbitej na postanowieniu Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wynika, że postanowienie organu wyższego stopnia Wojewoda Dolnośląski otrzymał w dniu 30 kwietnia 2019 r. W przedstawionej charakterystyce prowadzonego postępowania Sąd uwzględnił okoliczność zawnioskowania przez pełnomocnika strony w piśmie z dnia 6 sierpnia 2019 r. o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów, jak również, okres czasowego wstrzymania biegów terminów w postępowaniach administracyjnych z powodu pandemii Covid-19, które to okoliczności – jakkolwiek należało mieć na uwadze – to jednak w ogólnej charakterystyce działań organu nie mogły wpłynąć na odmienną ocenę zarzutów skargi, aniżeli przyjęta przez Sąd. W konsekwencji, za uzasadniony uznać należało zarzut skargi dotyczący bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku strony. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie (poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne) Sąd w punkcie I wyroku, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku strony, w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Wypełniając dyspozycję art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. Sąd w punkcie II wyroku stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta ma charakter kwalifikowany, tj. noszący cechę rażącego naruszenia prawa. Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy ma miejsce bezczynność czy przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa. Prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1531/19). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. W ocenie Sądu, zaistniały w sprawie stan bezczynności, uzasadnia taką kwalifikację. Na wniosek strony Sąd przyznał jej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (punkt III wyroku) uznając, że przyznana kwota 2.000 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalnym sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Zawarte w punkcie IV wyroku orzeczenie o oddaleniu dalej idącej skargi, znajduje swoją podstawę prawną w treści art. 151 p.p.s.a. i odnosi się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej w wysokości przekraczającej przyznaną przez Sąd, jak również, do żądania skargi w zakresie wymierzenia organowi grzywny. Zdaniem Sądu, suma pieniężna w wysokości wskazanej w skardze była żądaniem zbyt wygórowanym. Co się tyczy zaś żądania wymierzenia organowi grzywny Sąd uznał, że przyznana stronie suma pieniężna w sposób dostateczny realizować będzie funkcję dyscyplinującą organ w podjęciu czynności w sprawie. Stąd też, zarówno żądanie wymierzenia organowi grzywny, jak i żądanie przyznania sumy pieniężnej ponad wartość przyznaną w punkcie III wyroku Sąd oddalił w ramach orzeczenia zawartego w punkcie IV wyroku. O kosztach postępowania (punkt V wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów sądowych, kwota 597 zł odpowiada równowartości wpisu sądowego, jaki strona uiściła inicjując postępowanie sądowo-administracyjne (100 zł), wydatkom związanym z opłatą skarbową od udzielonego w sprawie pełnomocnictwa (17 zł) oraz taryfowej stawce wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł), ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).