IV SAB/Wa 1531/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Wykowski asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydania zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ([...]) 1. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku Z. P. o wydanie zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ([...]); 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Z. P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest przewlekłość Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda" lub "organ") w rozpatrzeniu wniosku Z. P. (dalej: "pracodawca") o wydanie zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla obywatela [...] O. K. w charakterze robotnika budowy dróg (znak: [...]). II. Stan sprawy przedstawia się następująco. II.1. W dniu 25 lipca 2019 r. podmiot powierzający wykonanie pracy wystąpił przez swojego pełnomocnika, za pośrednictwem portalu praca.gov.pl, do Wojewody z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla obywatela [...] O. K., w charakterze robotnika budowy dróg. W dniu 19 września 2019 r. wpłynęło ponaglenie w sprawie skierowane do organu wyższej instancji. Pismem z dnia 24 września 2019 r. Wojewoda przekazał kopię akt z ponagleniem do organu wyższej rangi. Jednocześnie w tym samym dniu wezwał pełnomocnika pracodawcy do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. Przewidywany termin wydania decyzji został wyznaczony do dnia 24 października 2019 r. Podstawą do wezwania strony o dokumenty potwierdzające opłacanie składek ZUS był raport zaległości w ZUS wygenerowany z systemu zc2.praca.gov.pl, który wykazał, że pracodawca posiada zaległości w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że organ dopuścił się przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. [...] października 2019 r. Wojewoda wydał decyzję zgodnie z wnioskiem strony. III.1. Pismem z dnia 25 września 2019 r. (data wpływu do organu: 26 września 2019 r.) pełnomocnik pracodawcy złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Wojewody [...], zarzucając mu naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniósł o: (I) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; (II) na podstawie art. 6 Ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 1169) za rażące naruszenie prawa w związku z art. 149 p.p.s.a. - o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; (III) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że w sprawie zaistniała bezczynność organu administracji publicznej, gdyż wprawdzie organ w prawnie ustalonym terminie podjął czynności w sprawie, ale — mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zdaniem skarżącej, wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. Biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając również uchybienia organu należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. III.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem Wojewody, w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z przewlekłością bądź bezczynnością organu, a tym bardziej z ich rażącą formą. Do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zgodnego z żądaniem skarżącej, konieczne było uzupełnienie materiału dowodowego. Uzupełnienie przez pełnomocnika brakujących dokumentów, pozwoliło na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie wszelkie ewentualne opóźnienia w terminach wydawania decyzji czy podejmowania poszczególnych czynności przez organ wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników tut. organu. I tak liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pracę w roku 2018 w porównaniu do roku 2015 wzrosła o 162%. W samym okresie od stycznia do maja br. liczba złożonych wniosków w stosunku do analogicznego okresu w 2018 r. wzrosła o 54,4%. W odniesieniu do kosztów postępowania, Wojewoda wniósł o zastosowanie art. 206 p.p.s.a. mając na uwadze, pełnomocnik skarżącej wniósł w przeciągu półtora miesiąca około 700 skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie bezczynności organu w sprawach wydawania zezwoleń na pracę dla cudzoziemców. Pełnomocnik strony wniósł również około 100 skarg na bezczynność w zakresie wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców. Wszystkie skargi są jednakowej treści. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga co do zasady zasługiwała na uwzględnienie. IV.2. W pierwszej kolejności odnieść należy się do konsekwencji wydania przez Wojewodę w dniu [...] października 2019 r. decyzji zezwalającej cudzoziemcowi na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie to kończy postępowanie przed organem zainicjowane przedmiotowym wnioskiem. Okoliczność ta nie uzasadnia jednak oddalenia a limine skargi. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega bowiem oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi, tj. do tego dnia zakończył postępowanie w przewidzianej prawem formie, w tym wydał decyzję lub postanowienie kończące postępowanie (por. np. wyrok NSA z 5 czerwca 2019 r., II OSK 3747/18; wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., I GSK 3149/18; wyrok NSA z 3 lipca 2018 r., II OSK 3036/17; wyrok NSA z 10 maja 2018 r., II OSK 895/18; wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17 oraz wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2016 r. IV SAB/Wa 41/16 – CBOSA). Na gruncie niniejszej sprawy stan taki nie miał jednak miejsca, albowiem skarga wpłynęła do organu 26 września 2019 r., a więc przed wydaniem decyzji z [...] października 2019 r. Należy dodać, że nie stanowi przyczyny odrzucenia lub oddalenia skargi okoliczność, że skarga została wniesiona przed rozpoznaniem ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r., II OSK 1009/19; postanowienie NSA z 25 czerwca 2019 r., I GSK 957/19; postanowienie NSA z 4 kwietnia 2019 r., II OSK 866/19; postanowienie NSA z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18 - CBOSA). IV.3. Następnie należy przypomnieć, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17 – CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). IV.4. Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. art. 37 § 1 k.p.a.; por. np. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 oraz z 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18 - CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 6 wyd., Warszawa 2019, s. 91). W skardze skarżąca zarzuciła Wojewodzie zarówno przewlekłe prowadzenie postępowania, jak i bezczynność. Analiza akt sprawy wskazuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania (w podanym wyżej rozumieniu). Organ pierwszą czynność w sprawie wykonał bowiem dopiero 24 września 2019 r., już po wniesieniu ponaglenia, a dwa dni przed wniesieniem skargi przez stronę (wniosek wpłynął do organu 21 sierpnia 2019 r.). Ewentualne błędne zakwalifikowanie stanu sprawy przez skarżącą w petitum skargi jako bezczynność nie ma jednak wpływu na zasadność tej skargi (aczkolwiek w niniejszej sprawie powołano się również na przewlekłość postępowania). W obu bowiem przypadkach (tj. bezczynności oraz przewlekłości) istota sporu pozostaje ta sama, tj. chodzi o sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (por. np. wyroki NSA z 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16 oraz 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2567/14 – CBOSA). W szczególności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest już stanowisko, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie stanowi skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawie administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Należy przy tym podkreślić, że w obu przypadkach (tj. bezczynności i przewlekłości) sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (art. 134 § 1 p.p.s.a., wyrażającego na gruncie procedury sądowoadministracyjnej zasadę procesową da mihi factum, dabo tibi ius; por. np. wyroki NSA z 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12; z 24 lutego 2015 r., II OSK 2225/14; z 28 kwietnia 2015 r., II GSK 622/14, CBOSA; z 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16; z 21 września 2018 r., I OSK 16/17; z 18 września 2019 r., II OSK 1290/19 - CBOSA). Innymi słowy, decyzja, która z form nieterminowego załatwienia sprawy miała miejsce w danej sprawie, należy do sądu rozpoznającego skargę (por. np. wyrok NSA z 22 listopada 2016 r., II GSK 1029/15, CBOSA oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r., IV SAB/Wa 457/15, z aprobującą glosą J. Chmielewskiego, OSP 2017, nr 7-8, poz. 69). IV.5. Analiza akt administracyjnych sprawy uzasadniania stwierdzenie, że Wojewoda prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Wojewoda prowadził co prawda postępowanie wyjaśniające uzasadnione relewantnymi przepisami prawa materialnego, jednak przerwy pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu były nadmierne, a w szczególności nie miały one uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy. Pozbawione uzasadnienia było wystosowanie do strony wezwania do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do uwzględnienia wniosku dopiero po upływie prawie dwóch miesięcy od wpływu wniosku, przy czym czynność ta została podjęta dopiero po otrzymaniu ponaglenia, a dwa dni przed wniesieniem skargi. Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarżącej, że wezwanie do wykazania opłacania "składek ZUS" było pozbawione podstaw prawnych. Otóż należy przypomnieć, że jedną z fakultatywnych przyczyn odmowy wydania zezwolenia na pracę jest niedopełnienie obowiązków opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na Fundusz Emerytur Pomostowych albo nie dopełnia obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników (art. 88j ust. 2b pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia). Wezwanie dotyczyło zatem okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia. Ponadto, w świetle z danych będących w posiadaniu organu (zob. raport zaległości w ZUS wygenerowany z systemu zc2.praca.gov.pl), wyjaśnienie kwestii ewentualnych zaległości było obowiązkiem organu w związku z zasadą legalizmu oraz prawdy obiektywnej (art. 6 i 7 k.p.a.). Zdaniem Sądu, w przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku, w razie uznania skargi na bezczynność lub przewlekłość za zasadną, w miejsce zobowiązania do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W takim przypadku, w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., zbędne jest umarzanie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia (por. np. wyroki NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16; z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2242/16; 19 maja 2017 r., I OSK 2689/16; z 19 lutego 2019 r., I FSK 2173/18 – CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r., II SAB/Wa 34/18 - CBOSA; por. np. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, VI wyd., Warszawa 2019, Nb 10 do art. 149 oraz A. Kabat, Komentarz do art.149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami, teza 2, LEX 2016). Dlatego też Sąd w punkcie 1 wyroku stwierdził, że Wojewoda prowadził postępowanie przewlekle. Należy przy tym podkreślić, że okolicznościami uzasadniającymi zwłokę nie są w szczególności podnoszone w odpowiedzi na skargę braki kadrowe oraz lawinowy wzrost spraw. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości (por. np. wyrok NSA z 29 maja 2019 r., I OSK 2894/17, CBOSA oraz wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., I OSK 2542/16, CBOSA). Przyczyny te natomiast mogą mieć znaczenie w aspekcie ewentualnego braku podstaw do przypisania winy konkretnemu pracownikowi organu, jednakże zagadnienie to nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. IV.6. Sąd uznał równocześnie, że przewlekłość Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W realiach niniejszej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że okres prowadzenia postępowania nie przekroczył trzech miesięcy, a w tym czasie Wojewoda podejmował merytoryczne czynności zmierzające do zakończenia postępowania. Istotne jest również, że Wojewoda zakończył postępowanie niezwłocznie po otrzymaniu skargi. IV.7. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 206 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (240 zł) Sąd zw. z art. 206 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł) i wynagrodzenie radcy prawnego (240 zł). Zdaniem Sądu wystąpiły uzasadnione podstawy do miarkowania zasądzonego zwrotu kosztów postępowania (240 zł zamiast 480 zł, jak w punkcie trzecim sentencji wyroku), gdyż radca prawny D. K., tylko w 2019 r., reprezentował strony w ponad 800 sprawach IV SAB/Wa, gdzie skarżonym organem jest Wojewoda orzekający w sprawach cudzoziemców. Przy czym spraw tego rodzaju ze skargi Z. P. odnotowano co najmniej osiem. Sąd uwzględnił zatem realny nakład pracy pełnomocnika skarżącego we wszystkich tych sprawach. Wystąpiły zatem przesłanki do zastosowania art. 206 p.p.s.a. (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 13 sierpnia 2019 r., IV SAB/Wa 264/19, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). IV.8. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji. ----------------------- 8