I GSK 3149/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt V SAB/Wa 19/17 w sprawie ze skargi R. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie udzielenia wsparcia finansowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt. V SAB/Wa 19/17 oddalił skargę R. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie wniosku o udzielenie dofinansowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent m.st. Warszawy [...] lutego 2015 r. pismem nr [...] i [...] przyznał skarżącemu dotację na zakup obuwia ortopedycznego w wysokości 332 zł i na zakup ortezy kończyny dolnej w wysokości 800 zł. [...] marca 2015 r. do organu I instancji wpłynęło sporządzone 6 marca 2015 r. pismo, zatytułowane "Wniosek", w którym skarżący domagał się pełnej, a nie - jak w rozstrzygnięciu z [...] lutego - częściowej refundacji aparatu ortopedycznego w kwocie 4.500 zł. Pismem z [...] marca 2015 r. Prezydent odpowiedział, że nie istnieje możliwość zmiany kwoty przyznanego dofinansowania. [...] maja 2015 r. strona dwoma pismami wezwała organ I instancji do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na te pisma Prezydent podtrzymał poprzednie stanowisko. Przy piśmie z 31 lipca 2015 r. skarżący uzupełnił poprzedni wniosek, wzywając do przyznania pełnej dotacji. W piśmie z [...] sierpnia 2015 r. organ I instancji podtrzymał poprzednie stanowisko. 2 lutego 2016 r. do Prezydenta wpłynęło pismo strony zatytułowane "Odwołanie", adresowane do "właściwego organu odwoławczego", w którym skarżący wskazał, że kwestionuje rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z [...] lutego 2015r., które w jego ocenie jest decyzją, bowiem rozstrzyga stanowczo sprawę indywidualną, natomiast nie powołano w niej podstawy prawnej, nie pouczono o możliwości zaskarżenia, natomiast rozstrzygnięcie narusza Konstytucję RP, Konwencję ONZ o prawach osób niepełnosprawnych i jest dyskryminujące. Pismo strony, wraz z aktami sprawy, zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w celu rozpoznania. Postanowieniem z [...] września 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uznało pismo skarżącego za odwołanie od pisma, noszącego znamiona decyzji, stwierdziło jednak uchybienie terminu do wniesienia tego środka. Postanowienie to zostało uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 maja 2017 r., sygn. V SA/Wa 3207/16. Akta sprawy, wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu, zostały przesłane do organu 30 sierpnia 2017 r. Pismem z 18 października 2017 r. skarżący wniósł do organu ponaglenie. W uzasadnieniu wskazał, że pomimo upływu miesięcznego terminu na wydanie decyzji wskazanego w kodeksie postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wydało decyzji w przedmiotowej sprawie, co jest wystarczającą przyczyną uzasadniającą konieczność wniesienia ponaglenia. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję z [...] lutego 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z [...] listopada 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność SKO w sprawie merytorycznego rozpatrzenia odwołania od rozstrzygnięcia organu I instancji z [...] lutego 2015 r. Zdaniem skarżącego bezczynność organu wynika z niewykonania zaleceń zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3207/16, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie zostało wydane [...] listopada 2017 r. rozstrzygnięcie (decyzja nr [...]), a zatem wniosek sformułowany w skardze został spełniony. Dodał, że akta wraz z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie wpłynęły do SKO 30 sierpnia 2017 r.t a od 25 września do 9 października 2017 r. sprawozdawca przebywał na zaplanowanym urlopie. Pismem z 25 stycznia 2018 r. skarżący podtrzymał wniesioną skargę a dodatkowo jako przyczynę bezczynności SKO wskazał naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a. Wniósł również, aby Sąd przy orzekaniu zastosował środki prawne, o których mowa w art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę skarżącego wskazał, że przedmiotem skargi była bezczynność organu II instancji w sprawie rozpoznania odwołania od rozstrzygnięcia Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lutego 2015 r. Co istotne, przedmiotowa skarga na bezczynność została nadana 24 listopada 2017 r., zaś organ decyzję w sprawie wydał [...] listopada 2017 r., a zatem przed dniem wniesienia skargi przez stronę. Powyższa decyzja została doręczona organowi I instancji 20 listopada 2017 r., zaś skarżącemu 5 grudnia 2017 r. Ponadto zgodnie z informacjami znajdującymi się na stronie internetowej Poczty Polskiej S.A. przesyłka zawierająca decyzję z [...] listopada 2017 r. została nadana do strony w dniu 18 listopada 2017 r. a zatem 2 dni po jej wydaniu i jednocześnie przed skierowaniem do Sądu przez stronę skargi na bezczynność SKO. Sąd podzielił poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, poparte dodatkowo stanowiskiem doktryny jak i wolą samego ustawodawcy wyrażoną w uzasadnieniu projektu zmian p.p.s.a. wskazując, że w dacie wniesienia przedmiotowej skargi organ II instancji nie pozostawał w bezczynności. Z ustalonego w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy wynikało bowiem, że SKO wydało decyzję w sprawie [...] listopada 2017 r., tj. przed dniem wniesienia skargi na bezczynność. Tym samym w niniejszej sprawie skarga podlegała oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wziął pod uwagę fakt, że strona w momencie wniesienia skargi nie miała świadomości wydania przez SKO decyzji z [...] listopada 2017 r. Powyższe nie zmienia jednak faktu, iż decyzja została przez organ nie tylko wydana przed wniesieniem skargi, ale również wysłana do strony (18 listopada 2017 r.) oraz doręczona organowi I instancji (20 listopada 2017 r.), a tym samym weszła ona do obrotu prawnego. Decyzja administracyjna wchodzi bowiem do obrotu prawnego nawet wówczas, gdy została doręczona jakiemukolwiek podmiotowi zewnętrznemu (nawet, gdy ów podmiot nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.) Konkludując Sąd I instancji wskazał, że oddalenie skargi musiało również skutkować nieuwzględnieniem zawartych w niej wniosków strony o wymierzenie organowi grzywny, czy też przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. ww. wnioski mogą zostać rozpatrzone w sytuacji uwzględnienia przez sąd skargi na bezczynność, co z przyczyn wskazanych powyżej nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Skarżący złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego: - art. 153 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu oceny bezczynności organu odwoławczego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego z pominięciem tego przepisu, co sprawia, że zaskarżony wyrok nie odpowiada wiążącym Sąd wskazaniom, co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku WSA z dnia 16 maja 2017 r., V SA/Wa 3207/16. II. naruszenie prawa procesowego: 1) art.151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy: a) w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 in principio p.p.s.a. nakazujący uwzględnienie skargi na bezczynność organu odwoławczego w wyniku dokonania rozstrzygnięcia w granicach, której w obrocie prawnym znajduje się wyrok WSA z dnia 16 maja 2017 r., V SA/Wa 3207/16, b) w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a w z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 in fine p.p.s.a. nakazujący uwzględnieniu skargi na bezczynność organu odwoławczego w wyniku stwierdzenia na podstawie akt sprawy, że decyzja tego organu wydana przed wniesieniem skargi do Sądu jest nieważna z przyczyn, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kodeksu postępowania administracyjnego, c) w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a w z w. z art 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. nakazujący uwzględnienie skargi na bezczynność organu odwoławczego w wyniku stwierdzenia i usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów wydanych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, gdyż jest to niezbędne dla końcowego zalaiwienia sprawy, d) w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. nakazujący uwzględnienie skargi na bezczynność organu odwoławczego poprzez zobowiązanie tego organu do wydania w określonym przez Sad terminie decyzji uwzględniającej wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku WSA z dnia 16 maja 2017 r., V SA/Wa 3207/16. tj. do wydania decyzji merytorycznej, a nie decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, e) w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art. 149 § 1a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) – w zw. z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. nakazujący uwzględnienie skargi na bezczynność organu odwoławczego w wyniku stwierdzenia, że bezczynność tego organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na nie wydaniu decyzji merytorycznej, o której mowa we wskazaniach, co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku WSA z dnia 16 maja 2017 r., V SA/Wa 3207/16. 2) art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 norma pierwsza k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a., poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego, dokonując oceny zgodności z prawem bezczynności organu odwoławczego, Sąd nie uwzględnił ustalonego w uzasadnieniu tego wyroku, elementu stanu faktycznego sprawy w postaci - wydanego w granicach tej samej sprawy prawomocnego wyroku WSA z dnia 16 maja 2017 r., V SA/Wa 3207/16 zobowiązującego organ odwoławczy do wydania decyzji merytorycznej, a nie decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt V SAB/Wa 19/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. 2 lutego 2016 r. do Prezydenta m. st. Warszawy wpłynęło pismo strony zatytułowane "Odwołanie", adresowane do "właściwego organu odwoławczego", w którym skarżący wskazał, że kwestionuje rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z [...] lutego 2015 r., które w jego ocenie jest decyzją, bowiem rozstrzyga stanowczo sprawę indywidualną. Postanowieniem z [...] września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało pismo skarżącego za odwołanie od pisma, noszącego znamiona decyzji, stwierdziło jednak uchybienie terminu do wniesienia tego środka. Postanowienie to zostało uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 maja 2017 r., sygn. V SA/Wa 3207/16. Akta sprawy, wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu, zostały przesłane do organu 30 sierpnia 2017 r. Pismem z 18 października 2017 r. skarżący wniósł do organu ponaglenie. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję z [...] lutego 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z 24 listopada 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność SKO w sprawie merytorycznego rozpatrzenia odwołania od rozstrzygnięcia organu I instancji z [...] lutego 2015 r. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisów postępowania tj. przepisów p.p.s.a. W ramach omawianej podstawy kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie wielu przepisów prawa, również takich które w sprawie nie miały zastosowania. Należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 16 maja 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3207/16 wyraził następującą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania: "Organ odwoławczy rozpozna merytorycznie odwołanie skarżącego na rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] lutego 2015 r." Przepisy art. 153 i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Prawomocna ocena prawna o jakiej mowa w art. 153 p.p.s.a. wiąże w sprawie organy, a także sądy. Ocena prawna o charakterze wiążącym wyrażona przez Sąd I instancji obejmuje wykładnię konkretnego przepisu prawa materialnego celem jego prawidłowego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Z kolei, ocena prawna obejmująca przepisy postępowania wskazuje sposób ich zastosowania przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i jest powiązana ze wskazaniami co do dalszego postępowania. Ocena prawna wyrażona przez wojewódzki sąd administracyjny jest opinią, osądem, krytyką, diagnozą o dotychczasowym zastosowaniu przepisów prawa w zaskarżonym akcie przez organ administracji publicznej. Elementy oceny prawnej muszą zostać wyrażone w postaci jednoznacznych twierdzeń sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uwzględniło ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 maja 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3207/16. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] listopada 2017 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję z [...] lutego 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji powołując jako podstawę prawną art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając na uwadze niepodważony przez autora skargi kasacyjnej stan faktyczny sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ustalił, że brak było bezczynności lub przewlekłego prowadzenia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w rozumieniu art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. Wskazany przepis jako odrębna postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przyznaje sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę. W tym przypadku sąd, rozstrzygając sprawę, uwzględni stan istniejący w chwili wniesienia skargi. Z tej regulacji prawnej wynika, że sąd administracyjny oddala skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości. W rozpoznawanej sprawie, w dniu wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 24 listopada 2017 r. skargi na bezczynność w obiegu prawnym istniała już decyzja SKO z [...] listopada 2017 r. Decyzja ta została doręczona organowi I instancji [...] listopada 2017 r., zaś skarżącemu [...] grudnia 2017 r. przesyłką nadaną 18 listopada 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1825/15, LEX nr 2302458 wyraził następujący pogląd: Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne również decyzja (postanowienie) doręczone w sposób wadliwy, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron lub ich pełnomocników. Jeżeli postanowienie (decyzja) organu podatkowego zostanie doręczone, nawet z naruszeniem art. 145 § 2 o.p., a więc nieprawidłowo, uznać należy, że postanowienie takie weszło do obrotu prawnego i może być zaskarżone (o ile podlega zaskarżeniu)." Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lutego 2017 r., sygn. akt I FSK 12134/15, LEX nr 2249311: "Jeżeli decyzja organu administracji zostanie doręczona, nawet nieprawidłowo, tj. z naruszeniem art. 145 § 2 o.p., to nie można twierdzić, że nie weszła ona do obrotu prawnego. Decyzja taka weszła do obrotu prawnego i może być zaskarżona. Decyzja rozpoczyna bowiem swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia stronie postępowania i z tym momentem wiąże organ, który ją wydał." Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę skargę kasacyjną podziela w pełni przyjęty w orzecznictwie pogląd, że koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji. Jeżeli decyzja organu administracji zostanie doręczona, nawet nieprawidłowo, to nie można twierdzić, że nie weszła ona do obrotu prawnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025). Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. naruszenie przepisu normującego postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, prawo procesowe określa sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, procesowe to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Normy prawa procesowego mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że przepis art. 153 p.p.s.a. jest przepisem prawa procesowego, ponieważ normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, jak również postępowanie administracyjne w sprawie, która ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji publicznej. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia przepisu prawa procesowego w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. formalnie nie jest dopuszczalne, przez co jest merytorycznie nietrafne. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a.