I OSK 2894/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant: asystent sędziego J.D. po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 457/17 w sprawie ze skargi M.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 457/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji (1) zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] - w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; (2) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (3) wymierzył Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; (4) zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M.S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dalej jako "Minister", zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." w związku z art. 35 § 5 oraz art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23), dalej jako "k.p.a.", (w obowiązującym w omawianej sprawie brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.) - poprzez nieuwzględnienie faktu, że zwłoka w załatwieniu sprawy była spowodowana przyczynami niezależnymi od organu, których nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy, a organ zawiadamiał stronę o przyczynach zwłoki i zawiadamiał o nowym terminie załatwienia sprawy; 2) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - poprzez wyznaczenie organowi terminu załatwienia sprawy nieuwzględniającego charakteru i stopnia skomplikowania sprawy administracyjnej; 3) art. 149 § 2 p.p.s.a. - poprzez bezzasadne wymierzenie grzywny organowi, mimo iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zaistniały ani nie zostały przez Sąd wskazane przyczyny to usprawiedliwiające; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia w kwestiach: stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, określenia wystarczającego terminu do załatwienia sprawy oraz zasadności wymierzenia organowi grzywny. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od M.S. na rzecz Ministra, zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że zwłoka w załatwieniu sprawy spowodowana jest dużą liczbą tego rodzaju spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu, przy czym liczba wpływających spraw jest z pewnością okolicznością niezależną od organu, a zwłoka z tej przyczyny nie jest wliczana do terminów załatwienia spraw. Minister wskazał także, iż spełnił obowiązek z art. 36 § 1 i 36 § 2 k.p.a., informując strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, a także podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Wobec ustalenia przez Sąd I instancji, iż przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa organ zaznaczył, że jego motywem działania nie była zła wola, negatywne nastawienie do strony ani unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, czego nie wykazał również WSA, a zwłoka wynikała jedynie z obiektywnych uwarunkowań. Dodatkowo zdaniem organu termin załatwienia sprawy określony w punkcie 1 skarżonego wyroku nie został przez WSA powiązany z materialnoprawnymi realiami przedmiotowej sprawy. Prawidłowe zaś zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a., zdaniem Ministra, powinno prowadzić do wniosku, że skoro prowadzone postępowanie nie charakteryzowało się przewlekłością, to nie sposób orzec o grzywnie. Natomiast przy ocenie, że przewlekłość zaistniała, WSA nie wykazał "żadnych okoliczności usprawiedliwiających tak represyjny środek w stosunku do organu". Na zakończenie skarżący kasacyjnie wskazał, że w "kluczowych w sprawie kwestiach uzasadnienie skarżonego wyroku jest lakoniczne w stopniu wskazującym na pozorność, a ponadto wewnętrznie sprzeczne". Uchybienia te organ uznał za poważne i uniemożliwiające zrozumienie motywów wyrokowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.S. wniosła o oddalenie przedmiotowej skargi z uwagi na jej bezzasadność oraz zasądzenie od Ministra na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wskazała, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Podtrzymała przy tym dotychczasową argumentację oraz wskazała, iż zarzuty Ministra jakoby przy rozpoznaniu sprawy zaszła konieczność analizowania sprawy mającej charakter historyczny i badania orzeczenia o przejęciu mienia z 1959 r., jest bez znaczenia, bowiem postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przed organem I instancji, co sprawia w jej ocenie, że skarżący kasacyjnie miał bardzo długi okres czasu na zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym i jego oceną prawną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty naruszenia (1) art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a.; (2) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.; (3) art. 149 § 2 p.p.s.a.; (4) art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W przypadku zaś, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego( § 1b). Nadto morze orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Jak stanowi z kolei art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Przy czym zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W art. 7 k.p.a. uregulowana jest tzw. zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli przy czym zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie natomiast z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenia powyższych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w nieuwzględnieniu okoliczności, iż zwłoka w załatwieniu sprawy była spowodowana przyczynami niezależnymi od organu, których nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy, a organ zawiadamiał stronę o przyczynach zwłoki i zawiadamiał o nowym terminie załatwienia sprawy jak też wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy nieuwzględniającego charakteru i stopnia skomplikowania sprawy administracyjnej. Ponadto w ocenie Ministra doszło do bezzasadnego wymierzenia mu grzywny. W ostatnim z zarzutów organ wskazał na brak jakiegokolwiek uzasadnienia w kwestiach stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, określenia wystarczającego terminu do załatwienia sprawy oraz zasadności wymierzenia organowi grzywny. Przechodząc do rozpoznania powyższych zarzutów należy wskazać, że przez będącą przedmiotem rozpoznawanej sprawy "przewlekłość prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo z 2011, z. 6, s. 33; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że organ prowadził sprawę przewlekle, bowiem znacznie przekroczył termin, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Ponadto działania Ministra cechowały się brakiem koncentracji czynności procesowych. Podkreślenia także wymaga, iż Minister z jednej strony zarzuca Sądowi I instancji uwzględnienie skargi na przewlekłość, z drugiej zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sam przyznał, że zwłoka w załatwieniu sprawy istniała. Podstawowy problem w sprawie sprowadza się więc do sposobu postrzegania przez organ owej zwłoki. W jego ocenie była ona spowodowana przyczynami niezależnymi od organu, co miało kluczowe znaczenie. Przyjęta w przedmiotowej sprawie przez Sąd I instancji ocena jest prawidłowa. Organ wielokrotnie zwracał uwagę na skomplikowany charakter przedmiotowej sprawy. Wskazać jednak należy na ogólny czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, który wielokrotnie przekracza termin wskazany w art. 35 k.p.a. Argumenty wskazujące na dużą ilość tego rodzaju spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu nie usprawiedliwiają stanu przewlekłości. Dodatkowo argument jakoby liczba wpływających spraw jest okolicznością niezależną od organu, a zwłoka z tej przyczyny nie jest wliczana do terminów załatwienia spraw, również nie ma wpływu na ostateczny wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady brak odpowiedniej obsady etatowej i znaczna ilość spraw podlegających rozpoznaniu nie może rodzić negatywnych skutków dla strony w sferze terminów załatwienia spraw (por. np. wyroki NSA: z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12, z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2567/14, z dnia 12 kwietnia 2018 r. , sygn. akt 1729/17, opubl. CBOSA). Samo zaś informowanie strony o przyczynach zwłoki i zawiadamianie o nowym terminie załatwienia sprawy uznać należy w przedmiotowej sprawie za czynności pozorne. Dodatkowo wbrew temu co twierdzi organ w trakcie biegu terminu do załatwienia przedmiotowego odwołania nie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a., zgodnie z którym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Z uwagi na powyższe nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. W kwestii wyznaczenia organowi terminu załatwienia sprawy nieuwzględniającego charakteru i stopnia skomplikowania sprawy administracyjnej wskazać należy, że uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli istotnych dla zastosowania określonej normy prawa materialnego. Obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie może jednak stanowić dla organów swoistej furtki umożliwiającej powoływanie się na konieczność podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz konieczność zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Sąd I instancji wyznaczył termin, który uznał za stosowny w przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę okres przewlekłości postepowania. Jak już wspomniano organ jedynie zawiadamiał o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, przy czym nie podejmował w sprawie żadnych konkretnych czynności. Majac na uwadze czas trwania postępowania, nie można uznać, że wyznaczony przez Sąd I instancji termin na załatwienie niniejszej sprawy jest za krótki. Jak już wskazano zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może orzec z urzędu albo na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca przyznał sądowi administracyjnemu uznanie w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny, jednak nie zdefiniował pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie, pozostawiając w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Z utrwalonego w tym względzie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a. – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości. Wobec tego uznać należy, że przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2311/17, LEX nr 2560259). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego grzywna w kwocie 1000 zł mieszczącej się w dolnych dopuszczalnych granicach, jest adekwatna do opisanego czasu pozostawania organu w bezczynności w tej sprawie i uwzględnia fakt informowania przez organ o nowym terminie załatwienia sprawy i przyczynach zwłoki. Z uwagi na powyższe nie można uznać, by w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. W kwestii zarzutów stawianych uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, wskazać należy, że zarzut z art. 141 § 4 p.p.s.a można uznać za skuteczny wówczas, gdy sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Tym samym umożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Innymi słowy treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wskazać także należy, że polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13, opubl. CBOSA). Wobec tego postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a uznać należy za niezasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 204 pkt 2 p.p.s.a.