II GSK 622/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w . z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt VI SAB/Wa 104/13 w sprawie ze skargi P. T. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz P. T. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt VI SAB/Wa 104/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę P. T. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. W dniu [...] lipca 2010 r. decyzją pierwszoinstancyjną organ rozstrzygnął o obsadzie stanowiska komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w B., powołując na to stanowisko M. W.-D. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. W wyniku skarg złożonych m.in. przez skarżącego, wyrokiem z dnia 24 maja 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2670/10 WSA w W. uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2010 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Minister Sprawiedliwości powołał Pana M. Wł.-D. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w B., odmawiając jednocześnie powołania na ww. stanowisko m.in. skarżącego. W dniu [...] stycznia 2013 r. Minister Sprawiedliwości wydał w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzję (znak: [...]) utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] września 2012 r. Skarżący z uwagi na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz niezałatwienie sprawy w terminie, pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. wezwał organ do zaprzestania naruszeń prawa w trybie art. 37 k.p.a. W dniu [...] lutego 2013 r. organ doręczył skarżącemu pismo z dnia [...] stycznia 2013 r. o bezprzedmiotowość tego wezwania z uwagi na wydanie w dniu [...] stycznia 2013 r. decyzji. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w sprawie znak [...], z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa, wnioskując o stwierdzenie, że doszło do bezczynności organu i przewlekłego postępowania oraz że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jego zdaniem bezczynność organu w sprawie w odniesieniu do wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., jak również w odniesieniu do decyzji organu z dnia [...] września 2012 r., ma charakter "kwalifikowany", a to z tego powodu, że organ, pozostając w bezczynności w przedmiotowej sprawie, nie musiał zbierać dodatkowego materiału dowodowego, bowiem materiał ten został zebrany w czasie toczącego się od [...] kwietnia 2010 r. (dzień upływu składnia wniosków o powołanie na komornika) postępowania administracyjnego. Wskazał, że organ posiadał już wytyczne określone w wyroku WSA w W. z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2670/10 co do tego, w jaki sposób ma postępować w toku dalszego postępowania administracyjnego. Organ nie może się więc zasłaniać złożonym czy wątpliwym charakterem sprawy. Uznał, że postępowanie w przedmiocie powołania na komornika nie jest postępowaniem prowadzonym przez organ incydentalnie, ale postępowania tego rodzaju toczą się przed organem nieustannie, wobec czego przyjąć należy, że tego rodzaju postępowania nie powinny stanowić dla organu żadnego problemu w zakresie ich rozstrzygnięcia, tym bardziej że w sprawie powołania na komornika zapadło w ostatnim czasie wiele orzeczeń sądu administracyjnego, w których w jasny sposób sąd wytyczył zasady postępowania w tym względzie. Zdaniem skarżącego nastąpiła również przewlekłość w prowadzeniu postępowania, która występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności prawnych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że jest bezzasadna. Organ wskazał, że w dacie wniesienia skargi postępowanie o powołanie na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. zostało już zakończone wydaniem przez Ministra Sprawiedliwości decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Powyższa decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] stycznia 2013 r. Uzasadniając stanowisko o oddalenie skargi, organ przedstawił przebieg kolejnych czynności podejmowanych w sprawie, odwołując się do przyczyn usprawiedliwiających ich podejmowanie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że w świetle obecnie obowiązujących rozwiązań prawnych, a przede wszystkim brzmienia art. 149 p.p.s.a nie ulega wątpliwości, że sąd administracyjny orzekając w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania w sprawie, w której postępowanie administracyjne będące przedmiotem skargi jest zakończone zarówno przed wniesieniem skargi do sądu, jak i w trakcie postępowania sądowego, powinien skargę oddalić. Wynika to z konieczności orzekania przez sąd administracyjny w tej kategorii spraw na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w chwili wydawania wyroku. Brak jest podstaw do uznania, że w dyspozycji art. 149 p.p.s.a. mieści się możliwość wydania orzeczenia o uwzględnieniu skargi, w sytuacji gdy postępowanie już się zakończyło zarówno przed wniesieniem skargi, jak i w trakcie postępowania sądowego. Treść art. 149 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie dopuścił możliwości uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. bez jednoczesnego zobowiązania organu do podjęcia określonych w tym przepisie czynności - czyli zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Tym samym wydanie aktu przez organ, przed rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, uniemożliwia uwzględnienie skargi określonej żądaniem stwierdzenia, że w sprawie doszło do przewlekłości postępowania. Decyzja z [...] stycznia 2013 r. zapadła jeszcze przed wniesieniem skargi do Sądu w normalnym toku postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. T., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a., polegającego na nieodniesieniu się przez Sąd do wniosku zawartego w skardze na decyzję organu, czyli na ostateczną decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2012 r., a mianowicie wniosku o stwierdzenie przewlekłości postępowania; 2) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., polegające na tym, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w tym przepisie, a mianowicie w zakresie podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia, a zwłaszcza prawidłowego jej wyjaśnienia; 3) art. 149 § 1 zdanie pierwsze i drugie p.p.s.a., poprzez błędną interpretację tego przepisu, niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wydanie decyzji administracyjnej jako aktu kończącego postępowanie administracyjne skutkuje niemożnością uwzględnienia skargi określonej żądaniem stwierdzenia, że w sprawie doszło do przewlekłości postępowania administracyjnego. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że nie budziło wątpliwości, iż jego żądaniem było orzeczenie o bezczynności organu i przewlekłym postępowaniu, czyli była to skarga w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skoro nawet WSA stanął na stanowisku, że nie może orzec o bezczynności organu, to powinien był orzec, nie przesadzając w tym miejscu kwestii zasadności złożonego wniosku w tym zakresie, w kwestii tego, czy postępowanie toczące się przed organem nosiło cechy przewlekłości, czy też nie. Natomiast WSA nie odniósł się do wniosków zgłoszonych przez stronę, czym uchybił art. 134 p.p.s.a. Odwołując się do orzecznictwa sądowego skarżący wywiódł, że w aktualnym stanie prawnym gdyby nawet wnosząc skargę nie złożył wniosku o stwierdzenie przewlekłości postępowania administracyjnego, to sąd winien był rozstrzygnąć w tej kwestii. Jednakże w tej sprawie wniosek taki został złożony. Skarżący zarzucił, że Sąd uchybił też art. 141 § 4 p.p.s.a., skoro nie przedstawił w uzasadnieniu orzeczenia stanowiska w zakresie prawidłowości postępowania administracyjnego w kwestii przewlekłości tegoż postępowania ani też nie odniósł się do argumentów skarżącego dotyczących tego problemu, a zawartego w skardze. Skarżący wyjaśnił, iż Sąd I instancji przedstawił błędne, a w istocie niezrozumiałe stanowisko dotyczące wykładni art. 149 § 1 p.p.s.a., które pozostaje w jawnej sprzeczności do przyjętej powszechnie linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Konstrukcja art. 149 § 1 p.p.s.a. wyróżnia skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Każda z tych instytucji ma inne zadanie, inny jest cel jej zastosowania i zakres ochrony, której strona może się domagać od sądu administracyjnego. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest swego rodzaju stanem o charakterze obiektywnym, którego istnienie sąd powinien był stwierdzić pomimo wydania przez organ decyzji administracyjnej. Skarżąc y wskazał też, że WSA w W. w wyroku z dnia [...] października 2013 r., sygn. akt VI SAB/Wa 105/13, stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania, a sprawa ze skargi R. M. dotyczyła działań Ministra Sprawiedliwości w tym samym postępowaniu administracyjnym. W związku z tym skarżący wnioskował o załączenie akt tejże sprawy na uzasadnienie prezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zasadny jest przede wszystkim zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 149 § 1 p.p.s.a., co w konsekwencji wskazuje też na trafność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego wyroku) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 1 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 (opubl. ONSAiWSA 2013/1/7) wykładnia i stosowanie przepisu art. 149 p.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obowiązująca z dniem 11 kwietnia 2011 r.), z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy p.p.s.a. (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że o uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (zdanie drugie), a stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Oznacza to, że wydanie decyzji przed wniesieniem skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie zwalnia Sądu I instancji w zakresie orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz czy uzasadnione jest wymierzenie grzywny. Przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miały charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Tymczasem z analizy tego przepisu w kontekście art. 4171 § 3 kodeksu cywilnego wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać także na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub też, że bezczynność organu wystąpiła, lecz nie miała charakteru rażącego (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 17/13, zbiór lex nr 1336319; post. NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1953/12, zbiór lex nr 1329469; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn., akt II OSK 2521/13). W piśmiennictwie zwrócono uwagę, że pismo zarzucające organowi dwie postacie opieszałości stanowi jedną skargę, czyli jedną sprawę sądowoadministracyjną, w ramach której sąd administracyjny ma obowiązek zweryfikować twierdzenia strony o naruszeniu jej publicznego prawa podmiotowego do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki zarówno w aspekcie przewlekłości, jak i bezczynności organu (por. P. Kornacki "Glosa do wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 67/11, ZNSA 3/42/2012). Powyższe oznacza zatem, że wniesienie do sądu administracyjnego skargi opartej na przesłance bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, nie ogranicza zakresu kontroli sądowej do przesłanki wskazanej w skardze. W sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy zakres kontroli sądowej wyznaczają granice sprawy administracyjnej, w której istnieje obowiązek wydania wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. aktów. Stosownie bowiem do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Strona zważywszy na stan faktyczny danej sprawy może w skardze wnioskować o zastosowanie obu środków prawnych przewidzianych w art. 149 § 1 p.p.s.a. Natomiast decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje sąd, który musi rozróżniać te instytucje prawne. "Bezczynność" w aktualnym stanie prawnym należy interpretować jako niewydanie w prawnie ustalonym terminie decyzji, postanowienia względnie aktu lub podjęcia czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. 5, Warszawa 2012, s. 44). Sąd I instancji z uwagi na wydanie decyzji przez organ przed wydaniem zaskarżonego wyroku uznał, iż ten stan rzeczy uniemożliwia uwzględnienie skargi określonej stwierdzeniem, że w sprawie doszło do przewlekłości postępowania. W świetle powyższych rozważań to stanowisko należy uznać za błędne. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że prawidłowo rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie przez P. T., Sąd I instancji, mając na względzie treść art. 149 § 1 p.p.s.a., winien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności oraz przewlekłego powodzenia postępowania. Aczkolwiek skarżący skargę do WSA w W. zatytułował: "Skarga na bezczynność organu", to jednakże obie powyższe kwestie, tj. zarówno bezczynność organu, jak i przewlekłe prowadzenia postępowania, podnosił w skardze. Zatem Sąd I instancji zobowiązany był do oceny czy w sprawie doszło do wydania aktu w terminie oznaczonym przepisami prawa, jak też do oceny prawidłowości podejmowanych przez organ działań w zakresie ich racjonalności, a także ich wpływu na bieg postępowania. Powinien przy tym ocenić, czy podejmowane przez organ działania były istotnie niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Przy tej ocenie dokonać należy zarówno oceny działań organu, jak i strony oraz uczestników postępowania, gdyż takie ich działania lub zaniechania mogą być bezpośrednio źródłem ewentualnego naruszenia prawa. Dodać też należy, że w sytuacji ustalenia przez sąd tegoż naruszenia prawa, musi on ocenić czy jest to naruszenie kwalifikowane – rażące, czy też takiego charakteru naruszenie to nie spełnia. W tym stanie rzeczy uznanie za usprawiedliwione zarzutów sformułowanych w pkt 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, który powinien uwzględnić powyższe wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierało wszystkie elementy przewidziane w tym przepisie. Zakres przedstawionej w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia był konsekwencją błędnej wykładni art. 149 § 1 p.p.s.a., co nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 k.p.a. Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.