VI SAB/Wa 105/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi R. M. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Sprawiedliwości postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego 1. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania, które miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego R.M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. skarżący R. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania Ministra Sprawiedliwości w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w B.. Skarżący wskazując na naruszenie przez organ art. 35 i nast. k.p.a. wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania i zobowiązanie Ministra Sprawiedliwości do wskazania pracowników organu, którzy nie dopełnili obowiązku wynikającego z art. 36 - 38 kpa oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wskazał, że Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], [...],[...],[...],– po rozpoznaniu wniosków R. M. i P. T. oraz A. I. i J. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2010 r. o powołaniu M. W. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. i odmowie powołania na to stanowisko A. D., A. I., P. T., J. B., R. M., P. B., M. F., B. G., D. B. i A. S.. Wskazał również, że ww. decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2011 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2670/10) a akta postępowania zostały zwrócone do organu w maju 2012 r. W dniu [...] września 2012 r., po upływie czterech miesięcy, organ wydał decyzję [...], co zdaniem skarżącego, stoi w oczywistej sprzeczności z treścią art. 35 kpa. Od ww. decyzji skarżący wniósł wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (data wpływu do organu [...] października 2012 r.). Wskazuje, że na rozpoznanie wniosku organ zgodnie z art. 35 § 3 kpa ma jeden miesiąc. Wielomiesięczna zwłoka w rozpoznaniu wniosku spowodowała, iż w dniu [...] stycznia 2013 r. skarżący skierował do organu pismo w trybie art. 37 kpa. Uznaje, że na skutek wpływy pisma organ pośpiesznie wydał decyzję w trybie odwoławczym. Świadczy o tym data nadania decyzji w placówce pocztowej, tj. [...] stycznia 2013 r. Zdaniem skarżącego, organ po raz kolejny naruszył terminowość w wydawaniu rozstrzygnięć a postępowanie odwoławcze trwa ponad trzy miesiące. Wspomniane wielokrotne naruszenia stoją w rażącej sprzeczności z treścią wskazanych w skardze przepisów kpa. Skarżący podkreśli, iż organ nigdy nie informował go na mocy art. 36 kpa o ewentualnej zwłoce w załatwieniu sprawy, co narusza w sposób oczywisty normę z art. 38 kpa. Wskazał, że w dniu 5 marca 2010 r. w Monitorze Polskim Nr 12, poz. 128 ukazało się obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości o wolnym stanowisku komornika sądowego w Sądzie Rejonowym w B. a wieloletnie postępowanie organu administracyjnego wywiera dotkliwy wpływ na jego sytuację osobistą i zawodową. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarga jest bezzasadna a w dacie jej wniesienia postępowanie o powołanie na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. zostało już zakończone wydaniem przez Ministra Sprawiedliwości decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Zdaniem organu postępowania administracyjne o powołanie na stanowisko komornika sądowego są sprawami szczególnie skomplikowanymi w rozumieniu art. 35 §3 kpa, a co za tym idzie ze swej istoty długotrwałymi (por. M. Bieżuński, P. Bieżuński Komentarz do art. 11 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, Lex 2010). Powyższe wynika zarówno z trybu obwieszczania o wolnym stanowisku komorniczym i trybu składania wniosków o powołanie na stanowisko komornicze określonych w art. 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2011 r., Nr 231, poz. 1376 ze zm. - dalej u.k.s.e.), jak i konieczności prowadzenia przez organ postępowania, w którym uczestniczy kilku lub kilkunastu kandydatów. Wskazał, iż zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jednocześnie zgodnie z § 5 tego artykułu do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych przepisami prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Postępowania, w których o powołanie na jedno stanowisko komornicze ubiega się więcej niż jeden kandydat prowadzone są w trybie art. 62 kpa. Połączenie wniosków do wspólnego rozpoznania następuje po przeprowadzeniu czynności wstępnych, tj. np. badaniu wniosków pod względem formalnym, wezwaniu kandydatów do uzupełnienia braków formalnych, które to czynności pozwalają wyłonić ostateczną liczbę kandydatów biorących udział w danym postępowaniu. Prowadząc postępowanie w trybie art. 62 kpa, organ zobowiązany jest zagwarantować stronom możliwość skorzystania z ich praw np. z prawa do wypowiedzenia się co rozebranych w sprawie dowodów. Powyższe powoduje często długotrwałe okresy oczekiwania przez organ na doręczenie korespondencji stronom (nierzadko korespondencja podejmowana jest w ostatnim dniu terminu) oraz na odpowiedzi stron postępowania (często również nadawane w ostatnim dniu terminu). Okresów tych zgodnie z art. 35 § 5 kpa nie wlicza się do terminów przewidzianych przepisami kpa. Odnosząc się do zarzutów skarżącego odnośnie przewlekłości postępowania po doręczeniu prawomocnego wyroku i zwrocie akt sprawy w dniu [...] maja 2012 r., wyjaśnił, że organ podjął czynności zmierzające do wykonania prawomocnego orzeczenia sądowego odnośnie zwrotu kosztów postępowania zasądzonych R.M. i P. T.. Następnie, w związku ze zmianą okoliczności faktycznych sprawy w okresie postępowania sądowoadministacyjnego i znacznego upływu czasu od wydania w sprawie decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2010 r., organ zobowiązany był ustalić krąg osób zainteresowanych dalszym udziałem w postępowaniu. W wyniku przeprowadzonych czynności sprawdzających wobec 11 dotychczasowych stron postępowania, organ stwierdził, że cztery osoby zostały powołane na stanowiska komorników sądowych w innych postępowaniach administracyjnych i wobec tych osób umorzył postępowanie z urzędu (decyzjami z dnia [...] maja 2012 r., doręczonymi stronom 4, 12 i 26 czerwca 2012 r.), dwie osoby cofnęły wniosek o powołanie na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. i wobec tych osób umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 2 kpa (decyzjami z dnia [...] i [...] maja 2012 r., doręczonymi [...] i [...] czerwca 2012 r.). Jednocześnie pismem z dnia [...] maja 2012 r. organ wystąpił do pozostałych pięciu stron postępowania z zapytaniem, czy podtrzymują złożone wnioski o powołanie na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w B.. W przypadku potwierdzenia uczestnictwa w postępowaniu, wobec znacznego upływu czasu i zmiany przepisów dotyczących dokumentów przedkładanych do wniosku, kandydaci zostali jednocześnie wezwani do przedłożenia aktualnego życiorysu oraz aktualnego oświadczenia, że nie jest przeciwko nim prowadzone postępowanie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe. Ostatnia z osób (R. M.), do których skierowane zostało pismo z dnia [...] maja 2012 r., odebrała je w dniu [...] lipca 2012 r., a w dniu [...] lipca 2012 r. do organu wpłynęło obligatoryjne oświadczenie strony. Jednocześnie należy stwierdzić, że R. M. już w dniu [...] czerwca 2012 r. zapoznawał się z aktami postępowania, znana zatem była mu treść pisma z dnia [...] maja 2012 r. W wyniku wskazanych wyżej czynności organu, jedna z osób, pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. (data wpływu do organu), cofnęła wniosek. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., doręczoną [...] czerwca 2012 r., organ umorzył w stosunku do niej postępowanie na podstawie art. 105 § 2 kpa. Wskazał, że wskazane wyżej czynności organu, wbrew twierdzeniu skarżącego nie były działaniami pozornymi, w ich wyniku organ ustalił ostatecznie krąg osób będących stronami niniejszego postępowania oraz zaktualizował wymagane od stron dokumenty. Przeprowadzone czynności pozwoliły ustalić, że do ponownego postępowania w przedmiocie obsadzenia stanowiska komorniczego przy Sądzie Rejonowym w B. ostatecznie przystąpiło czterech kandydatów – M. W., R. M., P. T. oraz A. S.. W stosunku do tych osób w dniu [...] lipca 2012 r. organ wystąpił z zapytaniem do Krajowego Rejestru Karnego o aktualne informacje, otrzymując w dniu [...] lipca 2012 r. odpowiedź, że nie figurują w kartotece karnej. Następnie, działając na podstawie art. 10 § 1 kpa, pismem z dnia [...] lipca 2012 r. organ poinformował strony, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 62 kpa znajduje się w końcowej fazie oraz poprosił o wypowiedzenie się w terminie 7 dni, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ostatnia ze stron postępowania, A. S. odebrała powyższe pismo w dniu [...] lipca 2012 r., dnia [...] lipca 2012 r. zapoznała się z aktami postępowania, a w dniu [...] sierpnia 2012 r. do organu wpłynęło zajęte przez nią stanowisko, do którego dołączyła obszerny materiał dowodowy, który poddany został wnikliwej analizie. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. organ rozstrzygnął o obsadzie stanowiska komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w B., dochowując terminu rozpatrzenia sprawy szczególnie skomplikowanej w rozumieniu art. 35 § 3 kpa. Organ wskazał, że w trakcie zapoznawania się z dokumentacją sprawy skarżący został poinformowany, że decyzja w sprawie zostanie podjęta w najbliższym czasie. Wskazał, że zarzuty dotyczące przewlekłości postępowania zostały podniesione po niekorzystnym rozstrzygnięciu z dnia [...] stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zasadnie skarżący upatruje przewlekłości postępowania Ministra Sprawiedliwości przy rozpatrywaniu wniosku o powołanie na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w B., w związku z obwieszczeniem Ministra Sprawiedliwości opublikowanym w dniu [...] marca 2010 r. w Monitorze Polskim Nr [...], poz. [...] o wolnym stanowisku komornika sądowego. Instytucja przewlekłości postępowania administracyjnego została wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą nowelizacyjną z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Wskazaną nowelizacją przyznano stronom postępowania administracyjnego – z mocą od dnia [...] kwietnia 2011 r. - uprawnienie do podważania przed sądem administracyjnym przewlekłości postępowania administracyjnego. Następnie dokonano zmiany ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w jej wersji opublikowanej w Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez przyznanie sądowi administracyjnemu kompetencji do stwierdzania, czy bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (zmiany wprowadzone od dnia [...] maja 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) oraz kompetencji do wymierzania organowi administracji grzywny w przypadku stwierdzenia przewlekłości postępowania (od dnia [...] lipca 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2011 r. Nr 76, poz. 409). W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie i jednocześnie nie pozostaje w bezczynności tzn. podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją wymaganą w art. 12 kpa ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności prowadzącej do jego zakończenia w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (NSA [w:] wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O przewlekłości postępowania przed organem administracji można zatem mówić, gdy czas postępowania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (NSA [w:] postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej rzecz ujmując wskazuje się, że przez pojęcie "przewlekłego postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (WSA [w:] wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Wr 71/11 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to jest konieczne, zawsze powinna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych i w aspekcie potrzeby przeprowadzania poszczególnych czynności dla załatwienia wniosku strony. Z akt administracyjnych przedstawionych przy odpowiedzi na skargę wynika, iż po doręczeniu prawomocnego wyroku i zwrocie akt sprawy w dniu [...] maja 2012 r., organ podjął czynności zmierzające do wykonania prawomocnego orzeczenia sądowego w zakresie zwrotu kosztów postępowania zasądzonych R. M. i P. T.. Następnie, w związku ze zmianą okoliczności faktycznych sprawy w okresie postępowania sądowoadministacyjnego i znacznego upływu czasu od wydania w sprawie decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2010 r., organ podjął działania celem ustalenia kręgu osób zainteresowanych dalszym udziałem w postępowaniu. W wyniku przeprowadzonych czynności sprawdzających wobec 11 dotychczasowych stron postępowania, organ ustalił, że cztery osoby zostały powołane na stanowiska komorników sądowych w innych postępowaniach administracyjnych i wobec tych osób umorzył postępowanie z urzędu, dwie osoby cofnęły wniosek o powołanie na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. i wobec tych osób umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 2 kpa. Jednocześnie pismem z dnia [...] maja 2012 r. organ wystąpił do pozostałych pięciu stron postępowania z zapytaniem, czy podtrzymują złożone wnioski o powołanie na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. i wezwał je do przedłożenia aktualnego życiorysu oraz aktualnego oświadczenia, że nie jest przeciwko nim prowadzone postępowanie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. jedna z osób cofnęła wniosek. W dniu [...] lipca 2012 r., w stosunku do pozostałych kandydatów, organ wystąpił z zapytaniem do Krajowego Rejestru Karnego o aktualne informacje, otrzymując w dniu [...] lipca 2012 r. odpowiedź, że nie figurują w kartotece karnej. Następnie, działając na podstawie art. 10 § 1 kpa, pismem z dnia [...] lipca 2012 r. poinformował strony, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 62 kpa znajduje się w końcowej fazie oraz poprosił o wypowiedzenie się w terminie 7 dni, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Decyzją z dnia 6 września 2012 r. organ rozstrzygnął o obsadzie stanowiska komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w B.. Analizując prowadzone przez organ postępowanie, jak również uwzględniając jego szczególny charakter podkreślić należy, iż jego przedłużanie połączone było z brakiem informowania strony o powodach niezałatwienia sprawy w terminie. Prowadząc postępowanie z przekroczeniem terminu określonego w art. 35 kpa organ nie wydał postanowienia w trybie art. 36 kpa. Tym niemniej, w ocenie Sądu, tak scharakteryzowanej przewlekłości nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa, jak również brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny. W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Wyjaśnienie tego pojęcia musi zatem zostać osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (NSA [w:] wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, należało uznać, iż w niniejszej sprawie zachodzi przewlekłość oraz niewątpliwie organ naruszył obowiązek zawiadomienia strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, tym niemniej okoliczności sprawy nie pozwalają uznać, że przewlekłość ta miała charakter rażący. Na przeszkodzie stwierdzeniu przewlekłości nie stanął fakt wydania decyzji kończącej postępowanie, bowiem, jak orzekł NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. II OSK 1031/12, przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, iż w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanu przewlekłości postępowania, jednak bez znamion rażącego naruszenia prawa. O zasądzeniu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.