II OSK 1290/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień /spr./ sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "A." Sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 293/18 w sprawie ze skargi "A." Sp. z o.o. z siedzibą w O. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. o wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz "A." Sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 800 (słownie: osiemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 września 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 293/18 oddalił skargę "A." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. (dalej: "Spółka") na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2013 r. o wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Pismem z [...] stycznia 2017 r. Spółka wniosła "skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...]", domagając się stwierdzenia bezczynności i przewlekłego prowadzenie postępowania przez ten organ w sprawie z jej wniosku z [...] grudnia 2013 r. o wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania. W wyniku rozdzielania tych skarg, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał dwa odrębne wyroki, w przedmiocie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na bezczynność Prezydenta Miasta [...], która wyrokiem 18 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 51/17 została, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2622/17 uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W ocenie Sądu drugiej instancji, brak było podstaw do oddalenia skargi w sytuacji, gdy stan bezczynności organu istniał w dacie wniesienia skargi, a dopiero ustał po tej dacie, w wyniku wydania przez organ decyzji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem z 25 września 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 293/18 ponownie oddalił skargę w przedmiocie bezczynności organu. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wyrokiem z 25 września 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 294/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę Spółki w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku z [...] grudnia 2013 r., umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania Prezydenta Miasta [...] do wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania oraz jednocześnie stwierdził, że Prezydent dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W zaistniałych okolicznościach Sąd uznał, że skoro strona domaga się w swojej skardze z [...] stycznia 2017 r. zarówno stwierdzenia bezczynności, jak też przewlekłego prowadzenia przez ten organ postępowania, to nie jest możliwe równoległe orzekanie w obu tych przedmiotach. Z tych przyczyn Sąd ten stanął na stanowisku, że nie był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2622/17, gdyż z oczywistych względów wykładnia ta nie obejmowała opisanych wyżej okoliczności. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazała na naruszenie przepisów postępowania, mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na uznaniu, że przepis ten nie stwarza możliwości orzekania przez Sąd w przedmiocie bezczynności i przewlekłości organu administracji jednocześnie w tej samej sprawie i konsekwentnie – na zaniechaniu wydania orzeczenia w niniejszej sprawie w zakresie wymaganym w art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 161 § 3 p.p.s.a. i oddaleniu skargi na bezczynność tyko z tej przyczyny, ze zapadł już wyrok stwierdzający przewlekłość postępowania przez Prezydenta Miasta [...] w tej samej sprawie i tym samym uchyleniu się od dokonania kontroli sądowej dotyczącej bezczynności Prezydenta Miasta [...] (nierozpatrzenie istoty sprawy); 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez wewnętrzną sprzeczność i niespójność uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, nieodniesienie się w nim do zarzutów skargi, nieodniesienie się do okoliczności, które były istotne dla wydania orzeczenia, jak również błędne (w sposób sprzeczny z materiałem dowodowym) ustalenie okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia i w ten sposób błędne wykonanie funkcji kontrolnej; 3) art. 190 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 193 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1, art. 7, art. 12 k.p.a. w zw. z art. 22 Konstytucji RP polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd przy wydawaniu zaskarżonego wyroku wykładni i oceny prawnej, jak również ustaleń i wytycznych co do dalszego prowadzenia postępowania dokonanych, czy też zawartych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2622/17, którymi Sąd był związany oraz na pominięciu wiążących ustaleń wynikających z subsumcji przez Naczelny Sąd Administracyjny niezmienionego stanu faktycznego do norm zawartych w ww. przepisach obowiązującego prawa, znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie; 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1, 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której spełnione zostały określone w ww. przepisach przesłanki do stwierdzenia bezczynności Prezydenta Miasta [...] mającej rażący charakter i wymierzenia temu organowi grzywny. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny przez stwierdzenie, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, umorzenie postępowania w przedmiocie zobowiązania Prezydenta Miasta [...] do wydania decyzji oraz wymierzenie organowi grzywny w najwyższej przewidzianej prawem wysokości. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. W całości zasadna jest podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 p.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że wniesienie skargi jednocześnie na bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wyłącza możliwość zbadania takiej skargi w zakresie obu opisanych wyżej form opieszałości organu. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Przepis ten daje możliwość zaskarżenia niewłaściwego funkcjonowania organu w postaci wniesienia do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Z pierwszą formą opieszałości organu mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności, przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy, tj. wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Druga natomiast dotyczy prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Są to więc dwie odrębne instytucje procesowe, a sąd administracyjny każdorazowo jest zobowiązany ustalić istnienie okoliczności faktycznych pozwalających na zakwalifikowanie zachowania organu w danej sprawie jako bezczynności lub przewlekłości postępowania. Tym samym brak jest przeszkód prawnych do zaskarżenia przez stronę obu tych form opieszałości organu. W takiej sytuacji Sąd ma obowiązek odnieść się do obu wymienionych stanów i rozstrzygnąć, która z tych form występuje w sprawie lub być może stwierdzić, że występują obie te formy opieszałości jednocześnie. Użyte zatem przez ustawodawcę w art. 149 § 1 p.p.s.a. sformułowanie: "skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy" należy rozumieć jako alternatywę nierozłączną, co oznacza możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi, w której zarzuca się jednocześnie obie formy opieszałości organu. Zawarte w tym przepisie słowo "lub" nie stanowi alternatywy rozłącznej, wyłączającej możliwość równoczesnego zaskarżenia zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. Sytuacja taka miałaby natomiast miejsce, gdyby ustawodawca w powołanym przepisie zamiast słowa "lub" użył słowa "albo" (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Warszawa 1993, s. 147). W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu powoduje zainicjowanie tą skargą jednej sprawy sądowoadministracyjnej, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Pozostaje to w związku z zasadą, w myśl której przedmiotem zaskarżenia w konkretnym postępowaniu może być tylko jedna decyzja, postanowienie, inny akt lub podjęta czynność. Liczba zaskarżonych aktów lub czynności determinuje zatem liczbę spraw sądowoadministracyjnych. Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność jak i przewlekłość organu stanowi ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie tego samego aktu lub dokonania tej samej czynności. W obu sprawach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por.: P. Kornacki, Glosa krytyczna do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 września 2011 r. sygn. akt. II SAB/Kr 67/11, ZNSA 2012, nr 3; także wyroki: NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 709/12; WSA w Lublinie z 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Lu 74/16; WSA w Poznaniu z 22 marca 2017 r., sygn. akt IV SAB/Po 3/17; WSA w Krakowie z 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt III SAB/Kr 69/17, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo rozdzielił skargę z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie bezczynności, jak również przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta Miasta [...] w sprawie wniosku skarżącej Spółki z [...] grudnia 2013 r. Tym samym, skoro w konsekwencji wadliwych działań procesowych Sąd ten rozpoznał merytorycznie skargę jedynie w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania (prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 września 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 294/18), to dalej jest on zobowiązany również do zweryfikowania twierdzenia skarżącej Spółki o naruszenie jej prawa podmiotowego do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki także w aspekcie bezczynności organu. W przeciwnym wypadku strona zostałaby pozbawiona prawa do sądu. Rozpoznając skargę w tym zakresie, Sąd pierwszej instancji związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2622/17, która nie została uwzględniona przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. W konsekwencji Sąd ten naruszył art. 190 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Należy w tym miejscu podkreślić, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu Sądu drugiej instancji utraci moc wiążącą m. in. w wypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych, które powstały po wydaniu orzeczenia sądowego (por. wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 861/09, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, taka sytuacja nie wystąpiła, bowiem rozdzielenie skargi z [...] stycznia 2017 r., na skargę w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania oraz skargę w przedmiocie bezczynności nastąpiło w momencie jej rejestracji i okoliczność ta była znana od samego początku zarówno Sądowi pierwszej instancji, orzekającemu w niniejszej sprawie oraz w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, jak i Sądowi drugiej instancji. Powyższe nie może zatem świadczyć o zaistnieniu w sprawie nowych okoliczności, które nie były dotychczas brane pod uwagę i które wyłączają związanie wykładnią prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. Mając zatem na uwadze, że uzasadnione okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 w zw. z art. 190 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. powodujące obowiązek zbadania przez Sąd pierwszej instancji skargi w przedmiocie bezczynności organu, to z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż byłoby to na tym etapie sprawy przedwczesne. Z powyższych względów, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.