III SAB/Wr 26/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2020 r. sprawy ze skargi G. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłość, o której mowa w pkt I wyroku nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, G. M. M. R. zarzuciła Wojewodzie D. przewlekłość postępowania związanego z rozpoznaniem jej wniosku z dnia 15 maja 2019 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 17 maja 2019 r.) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżąca wskazała na naruszenie – art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 12 k.p.a. i art. 35 § 1 k.p.a., a nadto, art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP. W rozwinięciu tych zarzutów skarżąca podniosła, że wnioskiem z dnia 15 maja 2019 r. wystąpiła do Wojewody D. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Wniosek skarżącej był kompletny, a mimo tego, skarżąca nie otrzymała stempla w paszporcie na zasadzie wynikającej z art. 108 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094). Dodała, że postępowanie w sprawie trwa już od przeszło siedmiu miesięcy, przy czym charakter sprawy nie jest skomplikowany, co uzasadniałoby tak długie prowadzenie postępowania. W tym kontekście strona nawiązała do treści art. 35 § 3 k.p.a., w myśl którego, załatwienie sprawy nie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca. Strona wskazała również, że od dnia złożenia przez nią wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie otrzymała od organu żadnego pisma, nie był podejmowany z nią żaden kontakt, nie była informowana o przyczynach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, ani o przewidywanym terminie jej zakończenia. Podniosła także, że bez powodzenia zakończyły się podjęte przez nią próby uzyskania informacji o stanie sprawy w siedzibie Urzędu Wojewódzkiego. Pomimo wielokrotnego stawiennictwa w siedzibie Urzędu, skarżąca nie uzyskała żadnej informacji o stanie sprawy, w tym, o jej sygnaturze oraz osobie prowadzącej. Polecono jej jedynie oczekiwać na pisemny kontakt ze strony organu. Organ nie odpowiedział także na złożone przez nią dwukrotnie ponaglenia (pisma z dnia 15 października i 12 listopada 2019 r.). W ramach dalszej argumentacji skargi strona nawiązała do wniosków zawartych w raporcie Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] czerwca 2019 r. "Przygotowanie Administracji Publicznej do Obsługi Cudzoziemców" ([...], nr ewid. [...]). W nawiązaniu do treści tego dokumentu skarżąca zwróciła uwagę, że D. Urząd Wojewódzki [...] spośród urzędów wojewódzkich otrzymał jednoznacznie negatywną ocenę kontrolowanej działalności. Zgodnie z tym raportem, średni czas prowadzenia w tym urzędzie postępowań legalizacyjnych w 2018 r. był [...] spośród wszystkich województw i wynosił [...]dni. Wśród przyczyn opóźnień wskazano m.in. na "niewystarczające działania zmierzające do wzmocnienia kadrowego, nieskutkujące taką poprawą sytuacji, która gwarantowałaby wywiązanie się z nałożonych przepisami prawa obowiązków, w sposób rzetelny i terminowy [...]". Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy administracyjnej; 2. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie sprawy administracyjnej przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 4. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.); 5. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości 6.000 zł; 6. zasądzenie na rzecz strony skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej strona skarżąca wskazała, że przedłużający się czas trwania postępowania jest źródłem stresu z uwagi na niepewność co do możliwości pozostania w kraju oraz z uwagi na ograniczenia w codziennym życiu. Brak legalizacji pobytu pozbawia stronę możliwości wyjazdu do innych państw Unii Europejskiej, jak również, do rodzimej B. Jest również powodem dla którego strona nie może podjąć nowej pracy (podjęcie legalnego zatrudnienia wymaga uzyskania zezwolenia na pobyt czasowy). Zdaniem strony, wnioskowana w skardze kwota 6.000 zł stanowić będzie adekwatną rekompensatę za naruszenie praw strony w postępowaniu administracyjnym, a także, za naruszenie dóbr osobistych jak – prawo do swobodnego poruszania się na terytorium RP i poza nim, prawo do posługiwania się dokumentami potwierdzającymi legalność pobytu na terenie RP, prawo bezpośredniego kontaktu z rodziną. Skarżąca nadmieniła również, że w związku z podjęciem studiów [...], jej małżonek nie może podjąć pełnego zatrudnienia, a sytuację materialną ich rodziny może poprawić jedynie uzyskanie przez skarżącą decyzji o pozwoleniu na pobyt czasowy na terytorium RP. Dodała, że w związku z brakiem legalizacji pobytu zmuszona była odrzucić dwie korzystne dla niej oferty zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. Nadmienił, że w 2018 r. do Wojewody D. wpłynęło [...] wniosków o legalizację pobytu w Polsce, zaś do końca października 2019 r. odnotowano ich [...]. Dodał, że przepisy ustawy o cudzoziemcach zobowiązują organ do dokładnej weryfikacji zasadności udzielenia każdego wnioskowanego zezwolenia. Wyraził pogląd, że ocena kwalifikowanego naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Przyjęcie takiej kwalifikacji wymaga wykazania, że za stan przewlekłości ponosi odpowiedzialność organ administracji publicznej. Zdaniem organu, okoliczności związane z trudną sytuacją kadrową, znaczną ilością postępowań administracyjnych oraz dużą ilością spraw przypadających na jednego pracownika są okolicznościami w pewnym stopniu niezależnymi od organu i jako takie mogą powodować opóźnienia w jego pracy. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda D. zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W ustosunkowaniu do zawartego w skardze żądania wymierzenia organowi grzywny, Wojewoda D. podkreślił, że samo orzeczenie o bezczynności organu, czy przewlekłości prowadzonego przez ten organ postępowania nie jest wystarczające dla wymierzenia mu grzywny. Tego rodzaju środek, o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, powinien być bowiem stosowany w tych przypadkach, w których całokształt okoliczności sprawy wskazuje na znamiona celowego unikania przez organ podjęcia decyzji. A dodatkowo, przy uzasadnionej obawie, że bez tego rodzaju sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W ocenie Sądu, okoliczności wynikające z akt sprawy uzasadniają zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę D. postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem strony. Definicję przewlekłości postępowania administracyjnego ustawodawca zawarł w treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiąc, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie postępowanie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niewątpliwie, stwierdzenie przewlekłości postępowania uzależnione będzie od konkretnych okoliczności jednostkowej sprawy. W podobnym kierunku cechę przewlekłości postępowania postrzega orzecznictwo sądowe, w którym akcentuje się, że postępowanie przewlekłe to takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Wniosek strony o legalizację pobytu wpłynął do organu w dniu 17 maja 2019 r. Wraz z wnioskiem strona nadesłała uzupełniającą dokumentację. Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu [...] sierpnia 2019 r. strona (bez wezwania organu) stawiła się w siedzibie D. Urzędu Wojewódzkiego we W. W tym samym dniu pobrano od strony odciski palców. Wspomniana czynność procesowa organu była jedyną czynnością jaką do tego dnia (tj. do połowy sierpnia 2019 r.) podjął organ administracji publicznej (dodatkowo, na skutek inicjatywy strony, która bez wezwania stawiła się w siedzibie urzędu). Kolejna czynność procesowa organu, została podjęta w odstępie czterech miesięcy, zaś licząc od daty wpływu wniosku – po upływie blisko siedmiu miesięcy od wszczęcia postępowania w sprawie. Czynnością tą było pisemne wezwanie strony (pismo z dnia 14 grudnia 2019 r.) do złożenia wniosku na właściwym formularzu wraz z trzema aktualnymi fotografiami wnioskodawczymi, o wymiarach i wymogach opisanych w treści tego wezwania, w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Przy czym, należy zwrócić uwagę, że wezwanie to zostało skierowane do strony już po wniesieniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargi na przewlekłość postępowania. Dokonując oceny, przedstawionych na osi czasu, poszczególnych czynności procesowych organu należy stwierdzić, że przeprowadzając analizę spełnienia przez wniosek warunków formalnych dopiero po niemal siedmiu miesiącach od jego otrzymania, Wojewoda D. niewątpliwie działał z naruszeniem art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. W konsekwencji, naruszył także normy prawne wynikające z art. 6 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. Skutkiem tych naruszeń jest przewlekłość postępowania w znaczeniu podanym na wstępie rozważań, a także, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) Dodatkowo należy zauważyć, że wniesione przez stronę ponaglenie Wojewoda D. przekazał do organu wyższego stopnia z naruszeniem art. 37 § 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Podnieść też trzeba, że na żadnym etapie Wojewoda D. nie zrealizował dyspozycji art. 36 k.p.a., nakładającego na organ obowiązek powiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie wraz ze wskazaniem przyczyny zwłoki, podaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd w punkcie I wyroku stwierdził, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej. W punkcie II wyroku Sąd orzekł, że przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Należy wskazać, że ustawodawca nie definiuje pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania o cechach rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym natomiast przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W kontekście stanów przewlekłości podkreśla się, że dla przyjęcia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy. Opóźnienie organu w podejmowanych czynnościach procesowych, aby nosiło cechy rażącego naruszenia prawa, musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia. W sprawie, biorąc pod uwagę fakt, że wpływ do organu wniosków o zezwolenie na pobyt czasowy jest wielokrotnie większy niż ograniczone możliwości kadrowe Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, jak również, mając na uwadze brak zamierzonej opieszałości organu w załatwieniu sprawy, Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie ma charakteru kwalifikowanego. Co prawda stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z zaniechań organu, ale nie było to wynikiem złej woli, celowej opieszałości organu, czy lekceważenia strony w załatwieniu jej sprawy. Przyczyny przewlekłości wiążą się z dysproporcją pomiędzy posiadanymi możliwościami finansowo-kadrowymi, a skalą wpływu tego rodzaju spraw do organu, co w dużej mierze uniemożliwia terminowe ich załatwienie. W opisanych okolicznościach, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nosiło cechy rażącego naruszenia prawa, byłoby, zdaniem Sądu, przejawem nadmiernego i niezasadnego w tym wypadku rygoryzmu. Należy mieć przy tym na uwadze, że kwalifikacja w tym zakresie powinna być wyważona, biorąc pod uwagę, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa prowadzić może do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec konkretnego urzędnika (który nie ma wpływu na organizację i obsadę kadrową organu). Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). W uzasadnieniu zawartego w pkt IV wyroku orzeczenia o oddaleniu dalej idącej skargi należy wskazać, że rozstrzygnięcie to odnosi się do zawartego w skardze wniosku o przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej, a także, do wniosku w przedmiocie nałożenia na organ grzywny, których to wniosków Sąd nie uwzględnił. Należy wyjaśnić, że możliwość zasądzenia sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ("sąd może") jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, co oznacza, że jest to możliwość z której jedynie można skorzystać. Należy również podnieść, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją przewlekłego prowadzenia postępowania, co oznacza, że w każdym przypadku należy rozważyć zasadność żądania w kontekście działań organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Go 6/20, CBOSA). W ocenie Sądu, okoliczności sprawy nie uzasadniają przyznania stronie wnioskowanej sumy pieniężnej. Ważąc to stanowisko Sąd miał na uwadze zarówno rozmiar przewlekłości, jak i utrwaloną w Wydziale IV Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu praktykę przyznawania sum pieniężnych w podobnych sprawach. Końcowo należy dodać, że to, iż przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość, tj. zdyscyplinowania organu do załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16, CBOSA). W ocenie Sądu, w rozważanych okolicznościach cel ten dostatecznie realizuje zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie trzydziestu dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. W powołaniu na zbliżoną argumentację Sąd nie stwierdził podstaw do nałożenia na organ grzywny. Jakkolwiek w sprawie niewątpliwie należało stwierdzić przewlekłość postępowania, to jednak nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, w sprawie nie wystąpiła konieczność dodatkowego zdyscyplinowania organu do załatwienia sprawy, poza orzeczonym w punkcie I wyroku zobowiązaniem do rozpoznania wniosku. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.