III SAB/Wr 260/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze z dnia 27 listopada 2018 r. obywatelka U. A. M. (dalej: skarżąca, strona) zarzuciła Wojewodzie D. przewlekłość w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 16 stycznia 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 16 stycznia 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy do Wojewody D., w celu połączenia z rodziną. W dniu 20 stycznia 2017 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W dniu 2 lutego 2017 r. strona uzupełniła braki formalne wniosku. Dnia 21 lutego 2017 r. organ – działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990 ze zm.) wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w W. oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w K. O. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt Cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 21 lutego 2017 r. organ powiadomił stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego, który określono na dzień 2 czerwca 2017 r. oraz wezwał do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. W dniu 6 marca 2017 r. strona częściowo uzupełniła materiał dowodowy. Pismem z dnia 24 maja 2017 r. organ poinformował stronę o nowym przewidywanym terminie zakończenia postępowania oraz ponownie wezwał stronę o uzupełnienie materiału dowodowego. W dniu 7 czerwca 2017 r. strona uzupełniła materiał dowodowy w sprawie. Pismem z dnia 3 listopada 2017 r. organ poinformował stronę o przedłużeniu postępowania i nowym przewidywanym terminie jego zakończenia, uzasadniając powyższe koniecznością dostarczenia brakujących dokumentów. Jednocześnie wezwał stronę o przedłożenie wskazanych w piśmie dokumentów. Pismem z dnia 3 listopada 2017 r. skarżąca wniosła o przekwalifikowanie złożonego wniosku wskazując, iż głównym celem pobytu jest wykonywanie pracy. Jednocześnie strona uzupełniła materiał dowodowy. W dniu 18 sierpnia 2018 r. do organu wpłynęło zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które organ pismem z dnia 10 grudnia 2018 r. przesłał do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W skardze z dnia 27 listopada 2018 r. na przewlekłość postępowania organu strona zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej: K.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wniosła o dokonanie kontroli przewlekłości postępowania prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca podkreśliła, że upłynęło prawie 2 lata od dnia złożenia wniosku o pobyt czasowy przez skarżącą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w sprawie. Organ podkreślił, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ powołał się na bardzo trudną sytuację, jaka ma miejsce w Urzędzie, związana z intensywną fluktuacją pracowników, a także duża ilość wniosków, jakie wpływają do organu, nie pozostają bez wpływu na tempo prowadzonych postępowań. Problemy kadrowe Urzędu Wojewódzkiego w W. oraz ilość wniosków cudzoziemców nie są okolicznościami niemającymi znaczenia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Odnosząc się do kwestii spornej wskazać należy, że zarówno Kodeks postępowania administracyjnego, jak i przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Zakres znaczeniowy tego terminu będą w takiej sytuacji wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz regulacje procesowe dotyczące terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji – Wojewodą D., toczyło się na podstawie przepisów k.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że przez okres przekraczający wyznaczony przepisem art. 35 k.p.a. czas na załatwienie sprawy organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia wniosku. Od dnia 3 listopada 2017 r. tj. poinformowania o przedłużeniu terminu i wezwaniu o brakujące dokumenty do chwili złożenia w dniu 27 listopada 2018 r. skargi do Sądu żadne czynności nie były przez organ podejmowane. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność w terminie miesiąca od jego złożenia), a następnie po poinformowaniu o przedłużeniu terminu i wezwaniu o brakujące dokumenty nie wydaje decyzji przez okres 12 miesięcy (naruszając znacznie terminy określone w art. 35 kp.a.). Sąd uznał zatem, mając na uwadze okoliczności sprawy, że stwierdzona w niniejszej sprawie przewlekłość postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak już zaznaczono na wstępie, oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem przewlekłości należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15, LEX nr 1990907), co każe uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania strony. Dokonując oceny czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę ( tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Gd 77/17, LEX nr 2433665) nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17, LEX nr 2293987, WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Gl 13/17, LEX nr 2284515, WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17, LEX nr 2275265). W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, iż "naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Każda przewlekłość jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I SAB/Ke 6/16, LEX nr 2121372). Nie ulega także wątpliwości, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami oceny stopnia przewlekłości postępowania Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie, doszło do rażącego, przewlekłego prowadzenia postępowania (od dnia 3 listopada 2017 r. tj. poinformowania o przedłużeniu terminu i wezwaniu o brakujące dokumenty do chwili złożenia w dniu 27 listopada 2018 r. skargi do Sądu). Na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna w tym okresie sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców, co do której – według wiedzy Sądu – podjęte zostały już działania zmierzające do usunięcia tych trudności poprzez zwiększenie zatrudnienia. Jednakże, o ile niewątpliwie można zarzucić organowi niezapewnienie właściwej organizacji pracy w reakcji na zwiększoną ilość wniosków, to zebrany w sprawie materiał daje również wystarczające podstawy do postawienia zarzutów oczywistego lekceważenia wniosku skarżącej przez okres 12 miesięcy od daty poinformowania o przedłużeniu terminu i wezwaniu o brakujące dokumenty do chwili złożenia skargi. W ocenie Sądu jest to jawny brak woli do załatwienia sprawy. Na wniosek skarżącej, Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy na podstawie regulacji zawartej w art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w punkcie V wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącej, którego skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265).