III SAB/Wr 329/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Asesor WSA Tomasz Świetlikowski, Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi V. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze z dnia 27 marca 2019 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, V. T. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) zarzucił Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania jego wniosku z dnia 6 września 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżący wskazał na naruszenie następujących przepisów prawa: art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 9 k.p.a., art. 12 k.p.a, art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. W rozwinięciu tych zarzutów skarżący podniósł, że oczekiwanie na wydanie decyzji w sprawie przez okres siedemnastu miesięcy nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia. Wyraził pogląd, że sprawa zainicjowana wnioskiem strony nie należy do spraw szczególnie skomplikowanych, a zatem, nawet przy uwzględnieniu procedury wystąpienia do właściwych organów w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990; dalej: ustawa o cudzoziemcach), należy przyjmować, że termin dwumiesięczny był terminem końcowego załatwienia sprawy. Nieefektywność prowadzonego postępowania narusza zasady z art. 8 k.p.a i art. 12 k.p.a., uzasadniając zarzut przewlekłości. O rażącym charakterze tego stanu rzeczy świadczy, w ocenie strony, znaczne i w sposób oczywisty pozbawione racjonalnego uzasadnienia przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżący wskazał, że długość oczekiwania na rozpoznanie złożonego przez niego wniosku rzutuje w sposób negatywny na różne aspekty życia wnioskodawcy. Wnioskowana suma stanowić będzie rekompensatę za naruszenie praw skarżącego, niepewność prawną, a także, za podważenie zaufania do państwa. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w kwocie 16.000 zł; 4. skierowanie sprawy do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym; 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie wskazując jednocześnie, że w dniu [...]r. strona uzyskała zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, ważne do 3 kwietnia 2022 r. Wyjaśnił, że sposób prowadzenia postępowania w sprawie nie wynika ze złej woli pracowników Urzędu Wojewódzkiego, lecz spowodowany jest ilością napływających wniosków tego rodzaju oraz fluktuacją kadry pracowniczej. Odnosząc się do zawartej w skardze kwalifikacji przewlekłości jako mającej cechy rażącego naruszenia prawa Wojewoda D. wyraził pogląd, że wskazane przyczyny czasu trwania postępowania w sprawie są okolicznościami w pewnym sensie niezależnymi od organu, co powinno wykluczać przesłankę rażącego naruszenia prawa. Zwrócił uwagę, że przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu, a organ zobowiązany jest zweryfikować w sposób wnikliwy zasadność udzielenia każdego zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wniesiona przez stronę skarga na przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 6 września 2017 r. okazała się uzasadniona. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej związanej ze złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Jak wynika z akt sprawy, wniosek strony, dotyczący udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynął do organu w dniu 6 września 2017 r. Pierwszą czynność w sprawie organ podjął po upływie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku (14 grudnia 2017 r.), co nastąpiło już z przekroczeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Czynnością tą było skierowanie pisemnego wezwania do strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku o dokumenty wymienione w tym wezwaniu. Organ nie poinformował przy tym strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, ani też, nie poinformował wnioskodawcy o przewidywanym zakończeniu postępowania administracyjnego. Po upływie ponad miesiąca od tego wezwania organ zrealizował obowiązek z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, przy czym, zwrócić należy uwagę, że wystąpienie do właściwych organów z zapytaniem czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego stanowi standardową procedurę w sprawach tego rodzaju, a zatem, nie znajduje uzasadnienia opieszałość organu, który tego rodzaju procedurę zainicjował w sprawie dopiero po upływie czterech miesięcy od dnia złożenia wniosku. Dążeniu organu do koncentracji materiału dowodowego z poszanowaniem zasady szybkości postępowania niewątpliwie przeczy także okoliczność, że dopiero w piśmie z dnia 26 stycznia 2018 r. strona została wezwana do przedłożenia takich dokumentów jak - informacja właściwego starosty o możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych przez podmiot powierzający wykonanie pracy oraz umowy zawartej na warunkach podanych w tej informacji. W ocenie Sądu, nie było przeszkód ku temu, by wezwanie do przedłożenia wspomnianej dokumentacji strona otrzymała razem z wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych wniosku, czyli – w realiach kontrolowanego postępowania - w piśmie z dnia 14 grudnia 2017 r. Dodatkowo należy zauważyć, że informację starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi strona przedłożyła organowi w dniu 7 marca 2018 r. Od tego czasu organ przez blisko trzynaście miesięcy pozostawał bezczynny, albowiem decyzja o udzieleniu stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę została wydana dopiero w dniu [...]r. Przy czym, wydanie tej decyzji miało miejsce już po wniesieniu ponaglenia, a także, po wniesieniu skargi na przewlekłość opisanego postępowania. Przedstawiona charakterystyka postępowania prowadzonego w sprawie nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. Powyższe uzasadnia zarzut przewlekłości postępowania, o czym Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł w pkt I wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Z uwagi na fakt, że w sprawie organ wydał decyzję w dniu [...] r., Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązanie organu do jej wydania, o czym, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie III wyroku. Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł, o czym orzekł w pkt IV wyroku. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2104/17, CBOSA). Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała strona na skutek bezczynności, czy przewlekłości działania organu administracji. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 16.000 zł było żądaniem zbyt wygórowanym. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.