III SAB/Wr 430/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 18 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 (tysiąc) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi – S. S. (dalej: strona, skarżący) jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: WD, Wojewoda, organ) w postępowaniu w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 26 września 2022 r. strona wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. 26 września 2022 r. Wojewoda wezwał stronę do osobistego stawiennictwa oraz o przedłożenie dokumentów. Następnie w listopadzie 2022 r. wystąpił do właściwych służb o uzyskanie informacji o stronie 18 listopada 2022 r. otrzymał informację od Straży Granicznej. 24 listopada z Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu. 9 stycznia 2023 r. strona zwróciła się o informację o stanie sprawy. Pismem z 16 sierpnia 2023 r. [...] Sp. z o.o. we W. wystąpiła do Wojewody o przyspieszenie sprawy z wniosku strony, wskazując, że skarżący jest jej pracownikiem, który od wielu lat mieszka wraz z rodziną w Polsce. Wskazała spółka, że uzyskanie wnioskowanego statusu jest dla strony niezbędne w wykonywaniu pracy – [...] z czym wiąże się konieczność udziału strony w konferencjach międzynarodowych, targach, misjach gospodarczych oraz szkoleniach – firma działa w branży [...], zajmuje się produkcją, urządzeniami i oprogramowaniem sprzętu [...]. Pismem z 21 września 2023 r. strona wniosła ponaglenie. 3 października 2023 r. organ powiadomił stronę o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania. W dniu 29 września 2023 r. strona złożyła skargę na bezczynność Wojewody. Zarzuciła naruszenie art. 12, art. 35, art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.) poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy, prowadzenie postępowania dłużej niż to niezbędne. Wniosła o stwierdzenie bezczynności, jej rażącego charakteru, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od doręczenia organowi prawomocnego wyroku i przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie skarżący zarzucił WD bezczynność w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przedmiotem skargi na bezczynność jest zatem brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ma na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a. W myśl zaś art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Dalej odnieść należy się do przepisów związanych z konfliktem zbrojnym w Ukrainie - ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.). Wyjaśnić należy, że definiując zakres regulacji ustawodawca wskazał w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, że określa ona szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 1 ust. 2 ww. ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Od dnia 15 kwietnia 2022 r. na mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 poz. 830) został wprowadzony do ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.) przepis art. 100c. Stosownie do ust. 1 ww. artykułu w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jak stanowi ust. 3 ww. artykułu w okresie do 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, a organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. W myśl art. 100c ust. 4 ww. ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. A na mocy ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw został wprowadzony – z mocą od 1 stycznia 2023 r. – art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres, tj. 24 sierpnia 2023 r. Kolejno termin ten został wydłużony do dnia 4 marca 2024 r. – na podstawie zmiany wynikającej z art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1088). Następnie termin ten wydłużono do dnia 30 czerwca 2024 r., co wynika z wejścia w życie art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. 2024, poz. 232). W ocenie Sądu przepis art. 100c, jak i art. 100d ww. ustawy, mogą znajdować zastosowanie jedynie do ściśle określonego kręgu postępowań, to jest postepowań toczących się z wniosków obcokrajowców - obywateli Ukrainy, którzy przyjechali do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Zdaniem Sądu, mając na uwadze zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa z art. 1 ust. 1 i 2, jej przepisy nie mają zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę w niniejszej sprawie, ponieważ strona będąc obywatelem U., nie przybyła jednak do Polski w okolicznościach wskazanych w ww. ustawie, tj. strona nie opuściła U. w związku z wojną. Z akt wynika, że strona przebywa w Polsce od wielu lat, ostatni wjazd do Polski wskazano na 2016 r. W konsekwencji przepisy ustawy o pomocy pozostają bez wpływu na kontrolę legalności tego postępowania dokonywaną przez sąd administracyjny. Kwestie dotyczące legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce, w tym pobytu rezydenta długoterminowego UE, określa ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. z 2023 r. poz. 519 ze zm., dalej: u.c.). W dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91 dalej: ustawa zmieniająca, nowelizacja). W myśl art. 223 u.c. do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stosuje się przepisy art. 202, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 206-210. Zgodnie natomiast z art. 210 ust. 1 tej ustawy decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Tym samym, wobec treści art. 223 u.c., od dnia 29 stycznia 2022 r. termin wydania decyzji zezwalającej cudzoziemcowi na pobyt rezydenta długoterminowego UE reguluje zacytowany przepis szczególny (art. 35 § 4 k.p.a.). Wniosek strony został złożony po dniu wejścia w życie przepisów ww. ustawy nowelizującej. Od tej daty organ obowiązany był do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie w terminie określonym w art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 u.c. w zw. z art. 35 § 4 k.p.a. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ przekroczył termin do załatwienia sprawy. Postępowanie organu cechowała bezczynność, termin 6 miesięcy na wydanie decyzji upłynął bezskutecznie również przy uwzględnieniu konieczności oczekiwania na odpowiedź od organów, do których WD zwrócił się w trybie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 223 u.c. o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. WD zwrócił się o informację w listopadzie 2022 r. i w 2022 r. otrzymał odpowiedź. Do dnia wniesienia skargi we wrześniu 2023 r. organ nie podejmował już żadnych czynności. W świetle poczynionych wyżej uwag Sąd uznał za zasadny zarzut bezczynności WD w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, Sąd uznał że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Nie stanowią, zdaniem Sądu, usprawiedliwienia dla braku procedowania, podnoszone przez organu tłumaczenia, że liczba wniosków o zezwolenie na pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, zaś obsada kadrowa niewystarczająca Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ brak jest informacji, by w sprawie podjęto rozstrzygnięcie. Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a.