III SAB/Wr 5/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Paulina Białkowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 października 2015 r. ze skargi Z. J. na bezczynność Starosty J. w przedmiocie nierozstrzygnięcia sprawy wywołanej wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdu 1. zobowiązuje Starostę J. do wydania orzeczenia w sprawie z wniosku skarżącego z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt organowi administracji; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty J. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania. Wnioskiem z dnia [...] r. Z. J. prowadzący przedsiębiorstwo pod firmą A z siedzibą w J. (dalej: "skarżący") na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) w związku z § 3 pkt 1 lit. a Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 28 lutego 2011 r. (Dz.U. Nr 46, poz. 237), zwrócił się do Starosty J. o wydanie postanowienia przyznającego wynagrodzenie za przechowywanie (dozór) pojazdu marki Mercedes Benz nr rej. [...] za okres od [...] r. do [...] r. - w kwocie [...] zł oraz wynagrodzenia za jego holowanie w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu złożonego wniosku skarżący podał, że Komenda Powiatowa Policji w J. wydała w dniu [...] r. dyspozycję usunięcia z drogi pojazdu marki Mercedes Benz o numerze rejestracyjnym [...], wskutek czego pojazd ten został umieszczony na wyznaczonym - na podstawie zarządzenia nr [...] Starosty J. z dnia [...] r. - parkingu strzeżonym prowadzonym przez skarżącego. Postanowieniem z dnia [...] r. ([...]) Sąd Rejonowy w J. orzekł o przepadku tego pojazdu na rzecz Powiatu J. Pojazd został odebrany z parkingu wnioskodawcy w dniu [...] r. Wynagrodzenie, o które zwrócił się skarżący, związane z usunięciem i przechowywaniem przedmiotowego pojazdu, zostało obliczone na podstawie uchwały Rady Powiatu w J. Nr [...] z dnia [...] r. W odpowiedzi na wezwanie skarżącego, działający z upoważnienia Starosty J. – Naczelnik Wydziału Komunikacji i Drogownictwa, pismem z dnia [...] r. Nr [...] poinformował pełnomocnika strony, iż należność z tytułu usunięcia i przechowywania przedmiotowego pojazdu, zostanie przekazana skarżącemu po ustaleniu właściciela przedmiotowego pojazdu, w stosunku do którego zostanie wydana decyzja administracyjna o wysokości kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdu oraz po ich wyegzekwowaniu. Pismem z dnia [...] r. skarżący wniósł zażalenie w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie k.p.a.) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na bezczynność Starosty J. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uznało zażalenie za niezasadne, wskazując, że zapłata wynagrodzenia za dozór pojazdu i jego holowanie jest czynnością materialno-techniczną i brak jest podstaw do dochodzenia przez skarżącego w wynagrodzenia w trybie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem SKO przepisy prawa o ruchu drogowym nie przewidują ustalania wynagrodzenia w drodze decyzji lub postanowienia, a zatem Starosta nie pozostaje w bezczynności. W dniu [...] r. skarżący wezwał Starostę Powiatowego do usunięcia naruszenia prawa tj. naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. i 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegającego na bezczynności organu administracji pomimo przewidzianego w tych przepisach obowiązku orzeczenia w sprawie postanowieniem w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. Pismem z dnia [...] r. organ ponownie poinformował skarżącego o prowadzonym postępowaniu dotyczącym zwrotu kosztów usunięcia i przechowywania pojazdu marki Mercedes Benz, które zostanie zakończone wydaniem decyzji o zapłacie tych kosztów. Po wyegzekwowaniu tych należności od właściciela pojazdu zostaną one przesłane na konto skarżącego. Organ wskazał ponadto, że powiat jaworski nie jest zobowiązany do zapłaty jakichkolwiek kosztów, ponieważ nie powierzył skarżącemu dozorowania w ramach postępowania egzekucyjnego. W piśmie z dnia [...] r. skarżący zawarł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na bezczynność Starosty J., polegającą na nierozstrzygnięciu sprawy wywołanej wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za dozór, w drodze postanowienia, w terminie przewidzianym przepisami prawa administracyjnego, wbrew art. 35 § 3 k.p.a. i 102 § 2 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wnosząc o: • zobowiązanie organu do wydania postanowienia w określonym terminie; • zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący podkreślił, że przepisy k.p.a. nie przewidują w sprawie wszczętej wnioskiem strony dowolnego korespondowania organu ze stroną. W wyniku wniosku organ powinien przeprowadzić stosowne postępowanie i zakończyć je wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. W odpowiedzi na skargę Starosta J. wniósł o jej oddalenie, twierdząc, że nie pozostaje w bezczynności, gdyż skarżący jego zdaniem błędnie ocenia stan faktyczny sprawy. Organ podkreślił, że podjął określone prawem działania w celu wyegzekwowania należności za usunięcie i przechowywanie pojazdu Mercedes Benz, a nie było podstaw do określenia tych kosztów w innej formie jak tylko w decyzji zobowiązującej właściciela pojazdu do ich zapłaty. Organ podniósł także, że dozorca (skarżący) nie wskazał, jakie konkretnie poniósł wydatki związane z dozorem samochodu, nie przedstawił stosownych dokumentów, ani nie wykazał sposobu ich wyliczenia, poza odwołaniem się do uchwały rady powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w pkt 1-4 art. 3 § 2 p.p.s.a. a uwzględnienie skargi w tych sprawach następuje po stwierdzeniu przez sąd, że organ załatwiający sprawę pozostaje w bezczynności lub prowadzi ją przewlekle. W rozpatrywanej sprawie skarżący zarzucił Staroście J., że pozostaje on w bezczynności w załatwieniu jego wniosku o wydanie postanowienia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu marki Mercedes Benz o nr rej. [...] za okres od [...]r. do [...] r. Skarga taka mieści się w granicach kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego określonych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia. W przypadku skargi na bezczynność organu administracji takim środkiem zaskarżenia jest zażalenie na bezczynność, o którym mowa w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Skarżący spełnił ten warunek, gdyż w dniu 3 grudnia 2013 r. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. zażalenie na bezczynność Starosty J. w załatwieniu jego wniosku w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu. Podkreślić jednak należy, ze wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd. Stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w tym trybie (a więc uznanie zażalenia za uzasadnione bądź nieuzasadnione) nie ma znaczenia w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. Nieistotne jest także, czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie. Niezależnie od sposobu załatwienia przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność organu l instancji stronie zostaje otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym bezczynności organu l instancji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2006 r., II SAB/Bk 14/06, LEK nr 284727, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 września 2008 r., II SAB/Go 16/08, LEX nr 459355, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2008 r., II SAB/Lu 2/08, LEX nr 532756). Trzeba przy tym zauważyć, że w przypadku wnoszonej do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu lub przewlekle prowadzenie postępowania, strona nie jest związana terminami do takiego zaskarżenia. Stan bezczynności, jako naruszający prawo, trwa bowiem dopóty, dopóki organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność organu jest zatem prawnie dopuszczalna dopóki organ ten nie zniweczy stanu milczenia (zob. P. Brzozowski, Glosa do postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2010 r., II SAB/Ol 68/10, w: LEX/el. 2010). Jeżeli zaś organ, którego bezczynność została zaskarżona do sądu administracyjnego, wyda akt lub interpretację albo dokona czynności lub stwierdzi albo uzna uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa, sąd powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ze względu na brak możliwości zobowiązania organu do działań wskazanych w art. 149 § 1 tej ustawy. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi jednak omawiana sytuacja, gdyż na dzień rozprawy organ w dalszym ciągu nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżącego. W dalszej kolejności podnieść należy, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie. Sąd rozpatrując skargę na bezczynność ogranicza się więc do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa i czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że orzekając w sprawie za skargi na bezczynność organu administracji Sąd nie jest władny rozstrzygać o sposobie załatwienia wniosku strony. To sam organ musi zdecydować jakie w sprawie podjąć rozstrzygnięcie. W tym miejscu wskazać należy, że instytucja bezczynności wiąże się nierozerwalnie z zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. oraz z prawem strony postępowania do rozpatrzenia jej sprawy we właściwym terminie. W myśl zasady szybkości postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.) Ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej określa zaś art. 35 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Z kolei przepis art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.) Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że skarżący na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Starosty J. o wydanie postanowienia przyznającego wynagrodzenie za przechowywanie (dozór) pojazdu. W tym miejscu wyjaśnić należy, że obowiązek zapłaty wynagrodzenia za wykonywanie dozoru nad pojazdem, zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru oraz zwrot kosztów usunięcia pojazdu z drogi, wymaga konkretyzacji poprzez wydanie aktu indywidualnego. Postanowienie w tym zakresie wydaje starosta na wniosek jednostki prowadzącej parking strzeżony (podmiotu realizującego dyspozycję usunięcia pojazdu z drogi oraz dozorowania usuniętego pojazdu) - art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 lit a oraz § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 roku w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika natomiast, że organ pomimo złożenia do niego konkretnego wniosku ani nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie czy to z urzędu czy na żądanie strony, ani też nie wydał postanowienia o odmowie jego wszczęcia, a jedynie pismem z dnia [...] r. poinformował skarżącego, że należność z tytułu usunięcia i przechowywania przedmiotowego pojazdu, zostanie przekazana po ustaleniu właściciela przedmiotowego pojazdu, w stosunku do którego zostanie wydana decyzja administracyjna o wysokości kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdu oraz po ich wyegzekwowaniu. Następnie pismem z dnia [...] r. ponownie poinformował skarżącego o prowadzonym przez Starostwo Powiatowe w J. postępowaniu dotyczącym zwrotu kosztów związanych z dozorem i holowaniem pojazdu. Ponadto, bezspornym jest także, że organ od dnia wpłynięcia wniosku z dnia [...] r. nie wydał stosowanego aktu rozstrzygającego sprawę co do istoty, w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Tym samym Sąd nie mógł podzielić stanowiska organu I instancji zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, że w sprawie ze skargi skarżącego nie doszło do jego bezczynności. Z uwzględnieniem przez sąd skargi na bezczynność ustawodawca połączył natomiast powinność Sądu do stwierdzenia, czy dostrzeżona bezczynność miała cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.). Spełnienie tego obowiązku wymaga oceny stopnia bezczynności postępowania w każdym indywidualnym przypadku. Odwołując się do takich mierników poprawności prowadzenia postępowania administracyjnego jak terminowość i prawidłowość podejmowanych przez organ czynności procesowych w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty (np. informowanie strony o przedłużeniu terminu na wydanie decyzji, wskazanie przyczyn niedochowania terminu wydania decyzji), z uwzględnieniem charakteru sprawy, stopnia faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenia dla strony, która wniosła skargę, należy – w tym konkretnym przypadku – stwierdzić, że bezczynność, jakiej dopuścił się organ I instancji, nie osiągnęła poziomu rażącego naruszenia prawa. Organ bowiem udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek, choć nie nastąpiło to w przewidzianej prawem formie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. orzekł jak w sentencji, zobowiązując Starostę J. do wydania orzeczenia w sprawie z wniosku skarżącego z dnia [...] r. w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu, w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt organowi administracyjnemu. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.