III SAB/Wr 500/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Asesor WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Marta Pająkiewicz-Kremis, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi K. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie wniosku o zarejestrowanie oświadczenia o powierzeniu wykonania pracy cudzoziemcowi I. stwierdza, że Prezydent W. przewlekle prowadzi postępowanie; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Prezydenta W. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. K. S. (dalej: strona skarżąca) wniosła 15 maja 2019 r. (data wpływu do organu) skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W., w imieniu którego działa Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w W. (dalej: PUP, organ), w związku ze sprawą z jej wniosku o zarejestrowanie oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, złożonego 16 stycznia 2019 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: K.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniosła o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z jej wniosku o rejestrację w/w oświadczenia; 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4) przyznanie od organu na jej rzecz kwoty 10.000 zł, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym (bez przeprowadzania rozprawy); 6) zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Z przedłożonych wraz z odpowiedzią na skargę akt postępowania administracyjnego wynika, że strona skarżąca - 16 stycznia 2019 r. - złożyła wniosek o zarejestrowanie oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi. Pismem z 29 stycznia 2019 r., organ wezwał stronę skarżącą o uzupełnienie braków formalnych wniosku w terminie 7 dni. Pouczył, że - zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. - nieusunięcie braków formalnych spowoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania. W dniu 12 lutego 2019 r., strona skarżąca częściowo uzupełniła braki wniosku. Następnie, wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że organ nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Ponadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 K.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 K.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Z kolei, zgodnie z art. 88z ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm. - dalej: ustawa z 20 kwietnia 2004 r.), w sprawach nie wymagających postępowania wyjaśniającego powiatowy urząd pracy wpisuje oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń albo starosta odmawia w drodze decyzji wpisania oświadczenia do ewidencji oświadczeń nie później niż w terminie 7 dni roboczych od dnia otrzymania oświadczenia, a w sprawach wymagających postępowania wyjaśniającego - nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania oświadczenia. W ocenie Sądu, w sprawie mamy do czynienia z rozumianą j/w przewlekłością. Mianowicie, wniosek strony skarżącej wpłynął do PUP 16 stycznia 2019 r. Następnie organ - 29 stycznia 2019 r. - na podstawie art. 64 § 2 K.p.a w zw. z art. 88z ust. 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. wezwał stronę skarżącą o uzupełnienie braków formalnych wniosku. W dniu 12 lutego 2019 r., strona skarżąca odpowiedziała na w/w wezwanie i złożyła częściowo uzupełnione dokumenty, tj. pismo przewodnie, oświadczenie o miejscu stałego pobytu, kopię wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wraz z pocztowym potwierdzeniem nadania oraz kserokopię dokumentu pobytu czasowego, który utracił ważność 12 listopada 2018 r., potwierdzenie złożenia wniosku w D. Urzędzie Wojewódzkim w postaci pieczęci na kartce z 19 czerwca 2018 r. Strona skarżąca nie uzupełniła braku formalnego w postaci dokumentu stanowiącego podstawę prawną stałego pobytu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej podmiotu powierzającego pracę. Bezspornym jest, że od 12 lutego 2019 r. organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do zakończenia sprawy, pomimo złożenia przez stronę skarżącą ponaglenia. Z akt sprawy wynika bowiem, że PUP nie powiadomił strony skarżącej o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania. Według Sądu, błędne jest - wyrażone w odpowiedzi na skargę - stanowisko organu, iż pouczenie strony skarżącej w wezwaniu, że bezskuteczny upływ terminu na uzupełnienie braków formalnych wniosku powoduje automatycznie pozostawienie wniosku bez rozpoznania, w myśl art. 64 § 2 K.p.a., nie wymaga dodatkowego pisma (powiadomienia). Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jednocześnie, obowiązujące przepisy prawa procesowego nie przewidują określonej formy dla pozostawienia podania bez rozpoznania. W doktrynie i orzecznictwie sądowym prezentowane były rozbieżne poglądy, co do prawnej formy tej czynności organu administracji publicznej. Dominujące jest jednak stanowisko, że pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza stwierdzenie przez organ administracji publicznej, że podanie zawiera wadę określoną w art. 64 § 2 K.p.a. i że wskutek tego stało się ono bezskuteczne z mocy prawa. Aktualnie ugruntowane jest już stanowisko, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną, o której organ ma jedynie zawiadomić wnioskodawcę (por. R. Stankiewicz, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2014, str. 301; uchwała Sądu Najwyższego z 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, publ. OSNIAPiUS z 2000 r., nr 19, poz. 702; uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2013 r., I OPS 2/13; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2015 r, II OSK 2518/14 i 19 lutego 2014 r., I OSK 1042/13; postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z 13 czerwca 2017 r., I OSK 2484/15; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pozostawienie podania bez rozpoznania jest także formą zakończenia postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Przepis art. 64 § 2 K.p.a. winien być interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 9 K.p.a. (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el.). Tym samym uznać trzeba, że w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych podania, obowiązkiem organu administracji jest poinformowanie wnoszącego podanie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Wnoszący podanie ma bowiem prawo uzyskać informację, że wniesionemu przez niego podaniu nie został nadany dalszy bieg, jak również poznać powody, dla których organ uznał, że braki takie nie zostały prawidłowo uzupełnione (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 czerwca 2019 r., IV SAB/Po 93/19; wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2018 r., VI SAB/Wa 5/18; dostępne j/w). Niewątpliwie zatem, pozostawienie wniosku bez rozpoznania w żadnym wypadku nie może polegać na całkowitej bierności organu prowadzącego postępowanie i niepodejmowaniu przez niego żadnych czynności w tym postępowaniu. Konieczne jest zawiadomienie strony o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 lutego 2018 r., III SAB/Kr 40/17; dostępny j/w). W sprawie natomiast PUP - od dnia, w którym strona skarżąca odpowiedziała na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku - nie podjął żadnej czynności zmierzającej do zakończenia sprawy. Strona skarżąca nie otrzymała pisma wyrażającego końcowe stanowisko organu w przedmiocie wniosku o rejestrację oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi. Organ nie zawiadomił bowiem strony skarżącej o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, wobec czego nieprawidłowo zastosował art. 64 § 2 K.p.a. Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie organ prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 oraz art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Sąd nakazał organowi załatwienie sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a - oddalił skargę w zakresie wniosku o przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że opisana wyżej postawa organu wobec strony postępowania administracyjnego nie uzasadnia przyznania w sprawie sumy pieniężnej. Z przedstawionych względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.