III SAB/Kr 40/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2018 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 1 lutego 2017 r. w przedmiocie wydania zaświadczenia żądanej treści I. Zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji do załatwienia wniosku K. J. z dnia 1 lutego 2017 r., w terminie 7 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Komendant Wojewódzki Policji opuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, I. w pozostałym zakresie skargę oddala . Pismem z dnia 1 lutego 2017 r. (data wpływu 3 lutego 2018 r.) K. J. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji o wydanie zaświadczenia żądanej treści, a to "w przedmiocie wydania, czy też nie i doręczenia lub nie do Komendanta Wojewódzkiego Policji, jako organu ds. osobowych wytycznych, poleceń, czy też innej formy działalności prawnej KGP w zakresie dokumentowania nabywania przez funkcjonariuszy Policji praw związanych z podwyższeniem świadczeń emerytury policyjnej". Pismem z dnia 13 lutego 2017 r. Komendant Wojewódzki Policji, działając na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 §3 kpa wezwał K. J. do uzupełnienia braków wniosku poprzez dookreślenie żądania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe, K. J. nadesłał pismo z dnia 17 lutego 2018 r., w którym podał, że powołany przez organ przepis art. 64 § 2 nie ma zastosowania w sprawach o wydanie zaświadczeń, więc organ w sprawie o wydanie zaświadczenia nie może sprawy pozostawić bez rozpoznania; musi wydać zaświadczenie, a gdy to nie jest możliwe wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. Podał, że "w zakresie sprawy ustaleniu podlega czy w KWP i podległych organach działała w sposób jednolity i spójny z działaniami resortowo-ewidencyjnymi innych organów policji i miało to miejsce również w przeszłości, czy też zbioru takich danych nie prowadzono lub prowadzono wyjątkowo, jak i dowolnie dla organu ds. osobowych Policji, zatem z naruszeniem art. 32 Ustawy zasadniczej i zasad jednolitego i demokratycznego państwa prawnego równo traktującego podmioty prawa, oraz działań jednolitych i zgodnych z jednolitą wykładnią i stosowaniem się do nakazów prawnych w zakresie rejestrowo-ewidencyjnym". Pismem z dnia 17 marca 2017 r. ([...]) Komendant Wojewódzki Policji, działając na podstawie art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 63 § 3 kpa ponownie wezwał K. J. o sprecyzowanie wniosku. Ww. pismo skarżący otrzymał w dniu 22 marca 2017 r., a pismem z dnia 23 marca 2017 r. złożył zażalenie w trybie art. 37 kpa na niezałatwienie sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 1 lutego 2017 r. przez Komendanta Wojewódzkiego Policji. W dniu 30 marca 2017 r. (data wpływu do organu) K. J. złożył skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji "w związku z bezprawną czynnością organu pozostawienia sprawy o wydania zaświadczenia bez rozpoznania". K. J. wniósł o "stwierdzenie, że pozostawienie sprawy bez rozpoznania nastąpiło bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązanie organu do załatwienia sprawy o wydanie zaświadczenia zgodnie z przepisami prawa dla tego postępowania, czynnością faktyczną, względnie w razie dojścia do przekonania, iż organ żadnego zaświadczenia wydać nie może, czynnością orzeczniczą; stwierdzenie, iż bezprawną czynnością organ popadł w bezczynność; stwierdzenie, iż organ czynnością bezprawną pozostawienia sprawy bez rozpoznania naruszył art. 32 ustawy zasadniczej, próbując w sprawach o wydanie zaświadczeń tworzyć (...) sprawę prawem niedopuszczalnego precedensu, a w tym stosować normy prawne niedopuszczalne z woli ustawodawcy dla spraw o zaświadczenie prawdy obiektywnej". Skarżący podniósł, że organ nie może pozostawić sprawy bez rozpoznania, bowiem ustawodawca nakazuje organowi, by ten sprawę załatwił wydaniem jakiegokolwiek zaświadczenia, lub postanowienia o odmowie wydanie jakiegokolwiek zaświadczenia. Pogląd taki znajduje potwierdzenie również w judykaturze por. IV SA/Wr 380/12, gdzie wskazano, iż organ również ma obowiązek z urzędu zbadania i ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych, a dopiero ustalenie przeszkód, może stanowić wyłącznie o mowie wydania zaświadczenia. Z kolei odmowa wydania zaświadczenia jest możliwa wyłącznie, gdy organ nie może wydać w danej sprawie żadnego zaświadczenia, albo w przypadku zaświadczenie żądanej treści udowodni bezspornie, że możliwe było by wyłącznie wydanie zaświadczenia o treści przeciwnej. Wskazał, ani z treści art. 217 i 218 kpa nie wynika, że zaświadczenie musi być zgodne z żądaniem wniosku. Zaświadczenie obrazuje znany organowi z racji wykonywanych zadań stan faktyczny, nie ingeruje w sferę obowiązków i praw jednostki. W ten sposób właściwy organ stwierdza jedynie istnienie określonych faktów albo stanu prawnego. Zaświadczenie stanowi urzędowe oświadczenie tego, co jest temu organowi wiadome, w żadnym razie nie rozstrzyga sprawy. Zaświadczenie to urzędowy opis sytuacji faktycznej i prawnej, wynikający z posiadanej, czy dostępnej organowi wiedzy, z czynnym udziałem strony i możliwości przedkładania wniosków dowodowych organowi administracji państwa. Dodał, że w kwestiach nieuregulowanych w dziale VII kpa należy odpowiednio stosować przepisy prawa administracyjnego jurysdykcyjnego. Zaś samo wniesienie podania o zaświadczenie, stanowi o podjęciu postępowania wyjaśniającego, a to poprzez ustalenie właściwości organu w zakresie wydania zaświadczenie, ustalenia, czy wnoszący jest uprawniony normami prawa domagać się zaświadczenia, posiada interes prawny, a w szczególności, gdy postępowanie organu prowadzone jest w zakresie dowodowym, zbierania i oceny dokumentów, ich przetwarzania, ocen prawnych i faktycznych, a w tym w zakresie konstytutywnego obowiązku ustalania prawdy obiektywnej. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Podał, że wbrew stanowisku skarżącego uzasadnione i dopuszczalne jest odpowiednie stosowanie do postepowania w sprawach wydawania zaświadczeń części przepisów regulujących ogólne postępowanie administracyjne, w szczególności odnoszących się do sposobu wniesienia, formy i treści wniosku o wydanie zaświadczenia tj. art. 63 i 64 kpa. Niezależnie od powyższego wskazał, że żadne wytyczne bądź polecenia nie stanowią podstawy prawnej działania organu administracji publicznej w indywidualnych sprawach, a jedynie przepisy powszechnie obowiązującego prawa. W zakresie ustalania przesłanek podwyższenia emerytury policyjnej z uwagi na szczególne warunki lub właściwości służby są to art. 15 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, a także rozporządzenia Rady Ministrów wydanego na podstawie ust. 6 tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej w skrócie ppsa, sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ppsa). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Na wstępie wskazać należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia, nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. W tym świetle wydawanie zaświadczeń ma charakter pochodny ( por. II OSK 2820/14). Z treści art. z treści art. 217 § 2 kpa wynika, że przedmiotem zaświadczenia jest urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Podkreślenia wymaga jednak, że zgodnie z treścią art. 218 kpa chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ administracji publicznej ewidencji, rejestrów bądź innych danych zawartych w dokumentach znajdujących się w jego posiadaniu. Oznacza to, że co do zasady treść zaświadczenia powinna stanowić proste odzwierciedlenie treści wynikającej z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zatem zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 kpa, spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie wyjaśniające ogranicza się jedynie do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ. Oznacza to, że strona nie może domagać się w tym trybie stwierdzenia faktów lub stanu prawnego jeżeli objęta żądaniem treść nie wynika niejako wprost z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z kolei organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 218 § 2 kpa, nie może wychodzić poza ustalenia zawarte w prowadzonej przez niego ewidencji, rejestrze lub zbiorze dokumentów. Postępowanie to nie może być rozumiane jako tworzenie na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia, może ono zmierzać do zbadania przez organ spełnienia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych koniecznych do wydania żądanego zaświadczenia. W analizowanej sprawie rozważenia wymaga jednak, czy organ administracji pozostał w bezczynności i na czym ta ewentualna bezczynność polegała. W związku z powyższym wskazać należy, że w odpowiedzi na wiosek skarżącego z dnia 1 lutego 2017 r. pismem z dnia 13 lutego 2017 r. organ zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie treści wniosku o wydanie zaświadczenia pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, uznając że dane zawarte we wniosku nie są wystarczające do jego rozpoznania. W odpowiedzi na ww. wezwanie skarżący nadesłał pismo z dnia 17 lutego 2017 r., w którym nie sprecyzował jednak treści wniosku. Wobec powyższego organ ponownie wezwał skarżącego o sprecyzowanie treści wniosku, wskazując na rygor pozostawienia go bez rozpoznania. Skarżący nie sprecyzował wniosku, a do dnia wniesienia skargi organ administracji wniosku nie rozpoznał. Wyjaśnienia wymaga więc, że wniosek o wydanie zaświadczenia może być przez organ załatwiony bądź poprzez czynność materialno - techniczną polegającą na jego wydaniu, bądź też poprzez postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Zgodnie bowiem z art. 219 kpa odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 700/13 Naczelny Sąd Administracyjny wyrazi pogląd, który skład orzekający podziela, zgodnie z którym wyróżnia się trzy przypadki odmowy wystawienia zaświadczenia: przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie; w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie; gdy nie można spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia ma charakter formalny, kończy postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia określonej treści, którego organ nie może wydać z określonych względów. W tych okolicznościach sprawy, zarzut bezczynności organu w załatwieniu wniosku skarżącego okazał się zasadny. Organ nie wydal bowiem wnioskowanego zaświadczenia, jak również nie załatwił wniosku poprzez orzeczenie o odmowie jego wydania. Choć na marginesie, jednak wskazać również należy, że z akt sprawy nie wynika, aby organ przedmiotowy wniosek pozostawił bez rozpoznania. Pozostawienie pisma bez rozpoznania, o którym mowa wart. 64 § 2 kpa to czynność materialno-techniczna, o której należy zawiadomić stronę pismem. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania w żadnym wypadku nie może polegać na całkowitej bierności organu prowadzącego postępowanie i niepodejmowaniu przez niego żadnych czynności w tym postępowaniu. Konieczne jest zawiadomienie strony o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania (por. III SA/kr 711/17). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 1 lutego 2017 r. o wydanie zaświadczenia, w terminie 7 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności, Sąd ocenił że bezczynność nie miała rażącego charakteru. W opinii Sądu pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1ppsa, należy rozumieć bowiem takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy. Jako bezczynność w sposób rażący naruszającą prawo należy kwalifikować stan, w którym organ nie podejmuje żadnych działań, przy czym czyni to z powodu zaniedbań oraz lekceważącego stosunku do ciążących na nim obowiązków. O tym czy dana sytuacja stanowi bezczynność w sposób rażący naruszający prawo decyduje całokształt okoliczności danej sprawy. Zdaniem Sądu w analizowanej sprawie bezczynności organu nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny należało wziąć pod uwagę okoliczność, że organ informował wnioskodawcę na piśmie o swoim stanowisku w sprawie, pozostając przy tym w przekonaniu że jest ono prawidłowe, nie było to zatem działanie złośliwe lub ignorujące. Sąd wziął również pod uwagę czasokres bezczynności, który był stosunkowo nieznaczny.