III SAB/Wr 591/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska, Sędziowie: sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi: E. B. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenie na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania rozstrzygnięcia; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 1.500,00 zł (tysiąc pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi E. B. (dalej: Skarżący, Strona) jest bezczynność Wojewody D. (dalej również jako: Organ) w sprawie z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 11 grudnia 2017 r. Skarżący złożył w Urzędzie Wojewódzkim wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pełnomocnik Strony, pismem z dnia 3 kwietnia 2018 r. zwrócił się do Organu o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Kolejnym pismem (z dnia 17 maja 2018 r.), zażądał wglądu do akt sprawy i wniósł o wszczęcie postepowania. Pismem z dnia 26 listopada 2018 r., Organ wezwał Stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Pismem z 7 grudnia 2018 r. Skarżąca skład wniosek o przyspieszenie postępowania, wgląd w akta i odpowiada na wezwane do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Następnie, pismem z dnia 9 stycznia 2019 r., Strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność Organu, zarzucając między innymi, że przez ponad 11 miesięcy Organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Dopiero w listopadzie 2018 r. Organ skierował do Strony wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku i była to pierwsza czynność, którą podjął w sprawie. Prowadzenie postępowania od ponad 12 miesięcy, w sytuacji gdy stopień skomplikowania sprawy nie jest wysoki, było niezasadne. Organ 29 stycznia 2019 r. wytwarza pismo w sprawie przekazania ponaglenie do Urzędu Spraw Cudzoziemców. W dniu 15 stycznia 2019 r. Organ zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji we W., Wydziału Zamiejscowego we W. Delegatury ABW, Komendy N. Oddziału Straży Granicznej o zaopiniowanie wniosku Strony. W tym samym dniu wystosowuje pismo informujące Stronę o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy z wezwaniem uzupełnienia wniosku. Pismem z 24 maja 2019 r. (data wpływu do Organu: 29 maja 2019 r.) Strona wniosła skargę na bezczynność Wojewody D., zarzucając Organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (teksy jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej jako k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Skarżący złożył wniosek o: 1) stwierdzenie że Organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie Organu do wydania w terminie 14 dni decyzji; 4) przyznanie na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł określonej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej jako: p.p.s.a., 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz 6) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Strona zwrócił uwagę, że od dnia złożenia wniosku w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, do dnia wniesienia skargi, upłynęło już ponad 15 miesięcy. Strona złożyła już wcześniej skargę na przewlekłość postępowania, jednak powyższe nie przyniosło żadnego skutku tj. Organ nie wydał decyzji w sprawie. Wojewoda winien zakończyć postępowanie decyzją w terminie maksymalnie dwóch miesięcy. Zwrócił także uwagę, że sprawa nie ma charakteru skomplikowanego i nie ma konieczności prowadzenia obszernego postępowania w tym zakresie. Uzasadniając wniosek o zasądzenie na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej podniesiono, że od dnia złożenia wniosku, był całkowicie ignorowany przez Organ i nie otrzymywał żadnej korespondencji w sprawie. Organ wadliwie zorganizował i prowadził postępowanie, a suma pieniężna będzie swoistą karą dla Organu i kompensata dla Strony za naruszenie Jej praw. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wywodził, że sposób prowadzenia sprawy był skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w Urzędzie przez cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, odpływem pracowników merytorycznych i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Problemy kadrowe Urzędu Wojewódzkiego we W. oraz ilość wniosków cudzoziemców, nie są okolicznościami niemającymi znaczenia w sprawie. Z tego powodu nie można mówić, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ odniósł się także do wniosku Strony o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej kwestionując jej zasadność. Decyzją z dnia]...] sierpnia 2019 r. nr ]...] Wojewoda D. udzielił Stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 6 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Strony, przy czym bezczynność ta miała charakter rażący. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Na tej podstawie prawnej Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Odnosząc się do kwestii dopuszczalności skargi wyjaśnić należy, że w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W judykaturze podkreśla się, że strona nie musi nawet oczekiwać na rozpatrzenie ponaglenia przez właściwy organ. O dopuszczalności skargi w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. rozstrzyga samo "wniesienie" ponaglenia (zob. wyrok NSA z 25 września 2018 r. II OSK 1659/18, publ. CBOSA). W orzecznictwie tutejszego sądu wyrażano też wielokrotnie stanowisko, że wniesienie ponaglenia jednocześnie ze skargą spełnia wymóg formalny z art. 53 § 2b p.p.s.a. (zob. np. wyroki WSA we Wrocławiu: z 14 XI 2018 r., III SAB 48/18; z 14 III 2019 r., III SAB/Wr 226/18; z 12 IV 2019 r. III SAB/Wr 271/18 – publ. CBOSA). Stanowisko to podziela także Sąd w składzie orzekającym. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy w rozpatrywanej sprawie stosowne ponaglenie zostało złożone w Organie pismem z dnia 9 stycznia 2019 r. (data wpływu do Organu: 22 stycznia 2019 r.), natomiast skarga wpłynęła do Wojewody 29 maja 2019 r., zatem w odstępie kilkumiesięcznym. Warunek formalny określony art. 53 § 2b p.p.s.a. został zatem w niniejszej sprawie spełniony. Przechodząc dalej zauważyć należy, że przepisy p.p.s.a. nie definiuje pojęcia "bezczynności", czyni to natomiast k.p.a. w znowelizowanym w dniu 7 kwietnia 2017 r. przepisie art. 37 § 1 pkt 1 tej ustawy. W świetle przepisu art. 37 § 1 k.p.a. przyjmuje się, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wskazać także należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Innymi słowy, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie je podjął, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji lub innego aktu. W świetle przytoczonych regulacji dotyczących terminów procesowych załatwiania spraw, wątpliwości Sądu nie budzi, że Organ pozostawał w bezczynności. Należy zauważyć, że od dnia złożenia wniosku przez Stronę tj. 11 grudnia 2017 r., aż do 26 listopada 2018 r. (tj. po upływie niemal rocznego okresu) Organ nie podejmował w sprawie żadnych działań. Pierwszej czynności dokonał wzywając Stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku (26 listopada 2018 r.). Dopiero po wniesieniu przez Stronę ponaglenia w sprawie oraz po złożeniu przez nią skargi na przewlekłość postępowania, Wojewoda podjął czynności obligatoryjne tj. zwrócenie się do właściwych służb o zaopiniowanie wniosku, wezwanie Strony do przedłożenia dokumentów, zawiadomienie Strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Z powyższego wynika, że Organ przez prawie rok nie podejmował czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a tym samym nie tylko nie mógł się za ten okres powoływać na konieczność prowadzenia czasochłonnego postępowania wyjaśniającego, uzasadniającego niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub w terminie miesiąca, ale także nie załatwił jej w wydłużonym, dwumiesięcznym terminie oraz nie poinformował strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, do czego zgodnie z art. 36 k.p.a. był zobowiązany. Tak więc już na tym etapie Organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do bezczynności przyczynił się sam Skarżący – co mogłoby wystąpić w przypadku niezastosowaniem się do wezwania Organu i nieuzupełnienia braków formalnych podania. Strona skarżąca natomiast przedłożyła dokumenty, które w jej ocenie stanowiły uzupełniony wniosek, przez co dopełniła formalnego warunku wyrażonego w wezwaniu. Sąd stwierdza, że w sprawie naruszone zostały zasady wyrażone w art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA). W kontekście opisanych kryteriów nie może budzić wątpliwości, że działanie Organu w tej sprawie, a raczej jego bezczynność i przekroczenie wszelkich możliwych terminów załatwienia sprawy o nieskomplikowanym charakterze i to bez żadnej istotnej przyczyny winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. W szczególności za rażące naruszenie prawa należy uznać podjęcie działań Organu dopiero w reakcji na czynności Strony – ponaglenie, skarga – gdy obowiązek działania wynikał wprost z przepisów prawa. Kierując się zatem przedstawionymi kryteriami stopnia bezczynności należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie, doszło do rażącej bezczynności Organu w przedmiocie postępowania objętego wnioskiem Strony. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku. Z uwagi na wydanie przez Organ w dniu [...] sierpnia 2019 r. decyzji nr [...] w sprawie udzielenia Stronie zezwolenia na pobyt czasowy, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Organu do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 1.500 zł (słownie: tysiąc pięćset złotych), orzekając jak w pkt IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku). Końcowo Sąd podnosi, że z urzędu jest mu wiadome, że oprócz przedmiotowej skargi w tut. Sądzie rozpoznawana była również skarga Strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 145/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA). Orzekając w przedmiotowej sprawie Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 34/13, zgodnie z którym "organowi administracji można w tej samej sprawie skutecznie zarzucić zarówno bezczynność, wynikającą z braku podjęcia rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, wywołane, podejmowaniem pozornych w istocie działań niesłużących zakończeniu sprawy. W takim przypadku występować może nie tylko bezczynność, ale i przewlekłość postępowania administracyjnego (...)". Z uwagi na powyższe, obie skargi podlegały odrębnemu merytorycznemu rozpoznaniu. | |