III SAB/Wr 675/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Ewa Kamieniecka, sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, , po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi D. M. na bezczynność Wojewody D. w sprawie z wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. orzeka o wymierzeniu Wojewodzie D. grzywny w wysokości 500 zł (słownie: pięćset) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z dnia 5 marca 2020 r. (data wpływu do organu – 11 marca 2020 r.) skarżący – D. M. - zarzucił Wojewodzie D. bezczynność w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych, skarżący w dniu [...]r. złożył do Wojewody M. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W związku ze zmianą miejsca pobytu skarżącego organ ten przekazał wniosek do rozpatrzenia, zgodnie z właściwością miejscową, Wojewodzie D., który otrzymał akta 10 kwietnia 2019 r. W dacie 2 marca 2020 r. pełnomocnik skarżącego złożył w jego imieniu ponaglenie do Urzędu ds. Cudzoziemców. W dniu zaś 3 marca 2020 r. do Wojewody D. wpłynęło pismo pełnomocnika z 25 lutego 2020 r. z wnioskiem o przekazanie sprawy do M. Urzędu Wojewódzkiego w W., albowiem skarżący zmienił miejsce zamieszkania i obecnie przebywa w W. Pismem z 28 maja 2020 r. Wojewoda D. wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa w dniu 24 czerwca 2020 r., następnie zawiadomieniem z 19 czerwca 2020 r. przekazał wniosek do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Wojewodzie M. W wywiedzionej skardze wniesiono o stwierdzenie bezczynności organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz o zobowiązanie do załatwienia wniosku, nadto o przyznanie na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. ewentualnie o wymierzenie grzywny organowi w maksymalnej wysokości na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a także wniesiono o zwrot poniesionych kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na poparcie skargi argumentowano, że pomimo upływu ponad roku organ nie podjął żadnej czynności, nie zawiadomił skarżącego o przyczynach zwłoki i nie dopełnił obowiązku z art. 36 k.p.a. Stwierdzono, uzasadniając żądanie skargi o przyznaniu sumy pieniężnej, że organ nie może w nieskończoność, co czyni od dłuższego już czasu, powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając między innymi, że termin podjęcia czynności w postępowaniu jest uzależniony od ilości wniosków, która jest ogromna (w 2017 r. – 19.885, w 2018 r. – 20.080, w 2019 r. aż 26.854 wniosków o legalizację pobytu), przy czym przy ich rozpatrywaniu decydująca jest kolejność wpływu, a sprawy tego rodzaju są skomplikowane i wymagają szczególnej wnikliwości i indywidualnej analizy każdego przypadku. Zwłoka uzasadniona jest więc czynnikami obiektywnymi, nie była spowodowana celowym działaniem tudzież złą wolą organu, lecz przyczyniły się do tego znaczne niedostatki kadrowe oraz duża fluktuacja pracowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Podstawą prawną skargi jest przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), według którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie natomiast do art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniesiona skarga na bezczynność została poprzedzona ponagleniem w rozumieniu art. 53 § 2b p.p.s.a. Doszło zatem do obligatoryjnego wyczerpania dostępnych środków zaskarżenia. Z tych powodów skargę oceniono jako dopuszczalną z formalnoprawnego punktu widzenia. Rozważania wypada zacząć od wyjaśnienia, że pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity - Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: "k.p.a.", poprzednio – t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Należy przy tym podkreślić, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika zatem w merytoryczną i procesową poprawność aktu lub czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności w rozumieniu wyżej przytoczonym. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie natomiast sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zachodzi tak pojmowana bezczynność organu. Z lektury akt administracyjnych bowiem wynika, że od chwili przekazania sprawy według właściwości do organu w dniu 10 kwietnia 2010 r. organ nie podejmował żadnych czynności mających na celu rozpoznanie wniosku aż do czasu, gdy 28 maja 2020 r., wystosował wezwanie do pełnomocnika skarżącego do osobistego stawiennictwa skarżącego w siedzibie organu, mimo że już był w posiadaniu wcześniejszego pisma strony, które wpłynęło w dniu 3 marca 2020 r., z informacją, że skarżący zmienił miejsce zamieszkania na W. W związku z czym zawarto w tym piśmie wniosek o przekazanie niniejszej sprawy do M. Urzędu Wojewódzkiego. Organ zareagował dopiero w dniu 19 czerwca 2020 r. na zmianę właściwości miejscowej przekazując wniosek Wojewodzie M. Tę czynność procesową, formalnie kończącą postępowanie przed tym organem (tzn. Wojewodą D.) – to znaczy zawiadomienie wystosowane na podstawie art. 19 i art. 65 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, organ podjął dopiero po wpłynięciu skargi na przewlekłość postępowania (data wpływu skargi – 11 marca 2020 r.). Zatem na dzień złożenia skargi skarżony organ utrzymywał stan bezczynności w sprawie. Stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba zauważyć, że kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17). W takim świetle wypada podkreślić, że zaistniała w realiach rozpatrywanej sprawy bezczynność – trwająca ponad rok, w którym organ w ogóle nie podejmował jakichkolwiek czynności i nie zareagował w dającym się zaakceptować rozsądnym terminie na zmianę swej właściwości, uwzględniając nawet problemy kadrowe oraz masywny napływ wniosków do rozpoznania - miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych powodów Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy jako bezprzedmiotowe, albowiem po złożeniu skargi doszło do przekazania sprawy innemu organowi zgodnie z właściwością (punkt I sentencji wyroku). Na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt stwierdzenia przewlekłości postępowania lub bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. III SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). Ponadto, uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii. Tymczasem w kontrolowanej sprawie Sąd z urzędu, na podstawie lektury akt, nie dostrzegł okoliczności uzasadniających przyznanie sumy pieniężnej, zaś strona skarżąca nie zawarła żadnej konkretnej argumentacji na poparcie żądania przyznania sumy pieniężnej poza lakonicznym powołaniem się na sam fakt dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz na praktykę orzeczniczą sądów administracyjnych i doktrynę. Żądania skargi w tej materii są zatem nieuzasadnione konkretnymi faktami odwołującymi się do rzeczywiście poniesionych przez skarżącego krzywd. Z przywołanych względów Sąd nie stwierdził podstaw do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił (pkt IV). W kwestii zaś grzywny, jako środka dyscyplinującego, Sąd uznał, że rzeczywiście jakkolwiek napływ wniosków w omawianej materii jest ogromny do organu, wszakże niepokojące jest, że zjawisko nieradzenia sobie organu z tym problemem utrzymuje się od kilku lat i bez perspektywy zmian. W związku z powyższym Sąd uznał, że grzywna w wysokości 500 zł będzie w miarę adekwatna w celu nakłonienia organu do intensyfikacji działań procesowych (pkt III sentencji). O kosztach postępowania (w punkcie V sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 206 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), uiszczona jedna opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego w połowie wysokości (240 zł). Oceniając realny nakład pracy pełnomocnika skarżącego w osobie radcy prawnego należało uwzględnić, że skarga jest tożsama jak w sprawie ze skargi skarżącego na przewlekłość organu - o sygnaturze III SAB/Wr 676/20. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.