III SAB/Wr 77/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi O.T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. O. T. (dalej: skarżąca, strona) w dniu [...] stycznia 2019 r. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: organ, Wojewoda) w sprawie wniosku z dnia [...] października 2017 r., w którym zwróciła się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i na pracę na terytorium RP. Przedmiotową skargę skarżąca wniosła za pośrednictwem ustanowionego profesjonalnego pełnomocnika. Powołując się na przepisy art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.), skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji – rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Na tej podstawie skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania, skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z jej wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, 4) przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że przedmiotowa sprawa nie należy do gatunku spraw szczególnie skomplikowanych. Nawet biorąc pod uwagę okoliczność, iż organ w toku postępowania występuje z zapytaniem do innych organów (Policja, Straż Graniczna), należałoby przyjąć, że termin dwumiesięczny jest terminem granicznym dla rozpatrzenia sprawy. W ocenie skarżącej, w jej sprawie doszło do przewlekłości, a przy tym jest ona oczywista. Niepodjęcie przez organ jakiejkolwiek czynności w sprawie, a co za tym idzie niewydanie decyzji przez okres prawie 12 miesięcy, nie ma bowiem żadnego racjonalnego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powołując się na brak podstaw do uznania, iż przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nieznajdujące żadnego uzasadnienia. W ocenie Wojewody, sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz problemów kadrowych w tymże Urzędzie. W odniesieniu do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej, Wojewoda podniósł, iż zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Zdaniem Wojewody, zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz strony powinno być zastrzeżone dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, do których niniejszy przypadek nie należy. Z przedłożonych wraz ze skargą akt postępowania administracyjnego wynika, iż skarżąca w dniu [...] października 2017 r. złożyła do Wojewody wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i na pracę. Bezspornym w sprawie jest, że skarżąca posiadała wizy od 2017 r. oraz umowę o pracę zawartą z "A" Sp. z o.o. Sp. k. we W. na czas określony od dnia [...] września 2017 r. r. do dnia [...] maja 2020 r. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. Wojewoda zwrócił się do stosownych służb z prośbą o informację o skarżącej, nadto pismem z dnia [...] listopada 2017 r. wezwał stronę o przedłożenie dokumentu potwierdzającego legalność wykonywanej pracy, wyznaczając przy tym termin zakończenia postępowania na dzień [...] marca 2018 r. Skarżąca uzupełniła dokumentację w terminie, natomiast [...] stycznia 2018 r. została nadesłana pozytywna opinia o stronie z Komendy Wojewódzkiej Policji we W. Następnie skarżąca w dniu [...] października 2018 r. (data nadania) wniosła ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: organ II instancji) za pośrednictwem Wojewody D. Ponaglenie to przekazano organowi II instancji dopiero w dniu [...] stycznia 2019 r., przy czym do chwili obecnej, w aktach sprawy, brak jest stanowiska organu wyższego stopnia. Nadto pismem organu z dnia [...] stycznia 2019 r. organ wezwał stronę o nadesłanie dokumentów potwierdzających miejsce zamieszkanie strony (dołączona do wniosku umowa najmu obowiązywała do [...] czerwca 2018 r.) oraz poinformował, że postępowanie zostanie zakończone do dnia [...] lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zważył, co następuje: Do zakresu właściwości sądów administracyjnych, stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., należy sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej i stosowanie środków określonych w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Mając przy tym na uwadze treść art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazać należy, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tym kontekście zważyć należy, iż zarówno przepisy p.p.s.a., jak i przepisy k.p.a. nie zawierają definicji pojęcia "przewlekłości postępowania". Toteż celem wyjaśnienia jego znaczenia należy odwołać się ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz norm prawnych regulujących terminy załatwienia spraw przez ograny administracji publicznej. Szczególnie istotne znaczenie w tym przedmiocie ma wyrażona w art. 12 § 1 k.p.a. zasada szybkości postępowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podkreślenia przy tym wymaga, iż jednocześnie na organach spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Stosownie do treści art. 77 k.p.a. organy te są bowiem obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że rozpoznanie sprawy w możliwie jak najkrótszym terminie nie może nastąpić z uszczerbkiem dla pozostałych – wskazanych wyżej – obowiązków ciążących na organach administracji publicznej. Zasada szybkości postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 12 k.p.a., znajduje odzwierciedlenie w treści przepisów wyznaczających organom terminy do rozpoznania spraw. Ogólną regułę w tym zakresie ustanawia przepis art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno zaś nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). Oceny, czy w danym przypadku istotnie doszło do przewlekłości postępowania, należy zatem dokonywać mając każdorazowo na uwadze treść przywołanych wyżej regulacji prawnych, które niewątpliwie stanowią pewną wskazówkę interpretacyjną w tym zakresie. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie. Przy czym ma to miejsce nie tylko na skutek niepodjęcia żadnych czynności, ale również wówczas, gdy organ podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto ma to miejsce wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można zatem mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie przeprowadzenia czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 października 2018 r., III SAB/Wr 82/18, LEX nr 2574124; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2019 r., III SAB/Wr 116/18, LEX nr 2611860). Równocześnie wskazać należy, iż oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Toteż, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 września 2018 r., III SAB/Wr 55/18, LEX nr 2557930). W tym względzie podkreślenia wymaga, iż przepisy k.p.a. przewidują stosowne regulacje służące zapewnieniu stronie czynnego udziału w toczącym się w jej sprawie postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W przypadku wystąpienia przewlekłości w prowadzeniu danego postępowania, strona ma bowiem prawo do wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia, za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 1 i 3 k.p.a.). Skorzystanie przez stronę z tej możliwości stanowi warunek konieczny do złożenia przez nią następnie skargi na przewlekłość postępowania. W świetle powyższych rozważań uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie istotnie doszło do przewlekłości postępowania. W odniesieniu do prowadzonego w sprawie z wniosku skarżącego postępowania, zastosowanie znajdują przepisy k.p.a., a więc również regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw przez organ administracji publicznej, w tym przypadku – Wojewodę. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości, wynika zaś, że organ ten znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że od chwili otrzymania odpowiedzi z Komendy Wojewódzkiej Policji we W. z [...] stycznia 2018 r. organ przez blisko rok nie podjął jakiejkolwiek czynności w tej sprawie. Pierwsza czynność została bowiem podjęta przez organ dopiero w dniu [...] stycznia 2019 r., a więc już po złożeniu przez stronę ponaglenia. W ocenie Sądu, sytuacja, w której organ nie dokonuje żadnej czynności w sprawie przez tak znaczący okres czasu, rażąco uchybiając przy tym ustawowym przepisom regulującym terminy załatwiania spraw, niewątpliwie świadczy o tym, że dopuszcza się on przewlekłego prowadzenia postępowania. Dla dokonanej w tym przedmiocie oceny, istotna jest także okoliczność, iż organ nie wywiązywał się z ciążącego na nim obowiązku z art. 36 k.p.a., a więc nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn zaistniałej zwłoki, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Dopiero wniesienie przez stronę ponaglenia niejako częściowo zmobilizowało organ do podjęcia jakiejkolwiek czynności w sprawie, a dokładniej – do wezwania strony o dołączenie dokumentów potwierdzających, iż strona ma zapewnione miejsce zamieszkania na terenie RP. Niewątpliwie zatem, opisane wyżej postępowanie organu należy ocenić jako nieakceptowalne. Sąd miał bowiem na uwadze, że strona uzupełniła dokumentację w terminie, a informacja uzyskana z Komendy Wojewódzkiej Policji we W. była pozytywna dla skarżącej. Oznacza to, że w istocie brak było przeszkód do nadania dalszego biegu wnioskowi. Jednak organ przez blisko rok nie podjął żadnych czynności w prowadzonej sprawie. Należy przy tym uznać, iż tak długiego okresu prowadzenia postępowania, jak to miało miejsce w odniesieniu do przedmiotowej sprawy, nie mogą z całą pewnością usprawiedliwiać braki kadrowe w urzędzie zapewniającym obsługę Wojewody D. Tego rodzaju okoliczności pozostają bowiem bez wpływu na prawo strony do rozpoznania jej sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa. W niniejszej sprawie prawo to zostało zaś naruszone. W tych okolicznościach, Sąd powziął przekonanie, iż stwierdzona w sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. W orzecznictwie wyraża się pogląd, że pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa" należy rozumieć stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości. Wobec tego uznać należy, że przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę przewlekłość. W konsekwencji uznać należy, że kwalifikacja naruszenia jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do tego rodzaju cech zalicza się m.in.: oczywisty brak podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywiste lekceważenie wniosków strony, jawne natężenie braku woli do załatwienia sprawy, a także ewidentne niestosowanie przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2018 r., II OSK 2353/17, LEX nr 2477059; wyrok NSA z dnia 3 października 2018 r., II OSK 676/18, LEX nr 2578587; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 września 2018 r., III SAB/Wr 34/18, LEX nr 2554772). W judykaturze podkreśla się, że w tego rodzaju przypadkach stopień stwierdzonego naruszenia jest tak znaczny, że zarazem nie jest możliwy do pogodzenia z zasadami funkcjonowania demokratycznego państwa prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 października 2018 r., IV SAB/Gl 153/18, LEX nr 2574177). Uwzględniając powyższe kryteria oceny stopnia przewlekłości postępowania administracyjnego, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do rażąco przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Niewątpliwie na brak sprawności w rozpatrywaniu tego rodzaju wniosków przez Wojewodę, istotny wpływ ma ich ilość, która w ostatnich latach znacząco wzrosła i nadal utrzymuje się na stałym, wysokim poziomie. Nie ulega wątpliwości, że już sam charakter tych zezwoleń przemawia za rozpatrywaniem przez organ tego typu spraw w możliwie jak najkrótszych terminach, mając na uwadze, że dotyczą szczególnie istotnych praw jednostki. Wydłużenie tego okresu do tak znaczących rozmiarów, jak to miało miejsce w przypadku przedmiotowej sprawy, jest dla strony postępowania równoznaczne z pozostawaniem w stanie długotrwałej niepewności co do jej dalszej sytuacji prawnej i życiowej. Powyższe względy przemawiały za przyznaniem skarżącemu przez Sąd, stosownie do jego wniosku, sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Samo uwzględnienie skargi na przewlekłość nie obliguje jeszcze Sądu do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi bowiem kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia Sądu. Ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. Przy czym, zdaniem Sądu, uzasadnione okazało się przyznanie z tego tytułu skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 3.000 zł. Pomimo znacznego, wielomiesięcznego oczekiwania przez stronę na zakończenie przez organ jej sprawy, zgłoszone w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w kwocie 20.000 zł, należy uznać za nadmiernie wygórowane. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II i IV sentencji wyroku. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, mając na uwadze żądanie skarżącej, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).