III SAB/Wr 80/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi V. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D.przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. V. K. (dalej: skarżący, strona) w dniu [...] stycznia 2019 r. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: organ, Wojewoda) w sprawie wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r., w którym zwrócił się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu poszukiwania pracy przez absolwenta polskiej uczelni (karta absolwenta). Przedmiotową skargę skarżący wniósł za pośrednictwem ustanowionego profesjonalnego pełnomocnika. Powołując się na przepisy art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.), skarżący zarzucił naruszenie art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji – rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Na tej podstawie skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania, skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z jej wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy w celu poszukiwania pracy przez absolwenta polskiej uczelni (karta absolwenta), 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, 4) przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 11.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przedmiotowa sprawa nie należy do gatunku spraw szczególnie skomplikowanych. Nawet biorąc pod uwagę okoliczność, iż organ w toku postępowania występuje z zapytaniem do innych organów (Policja, Straż Graniczna), należałoby przyjąć, że termin dwumiesięczny jest terminem granicznym dla rozpatrzenia sprawy. W ocenie skarżącego, w jego sprawie doszło do przewlekłości, a przy tym jest ona oczywista. Niepodjęcie przez organ jakiejkolwiek czynności w sprawie, a co za tym idzie niewydanie decyzji przez okres 11 miesięcy, nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powołując się na brak podstaw do uznania, iż przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nieznajdujące żadnego uzasadnienia. W ocenie Wojewody, sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz problemów kadrowych w tymże Urzędzie. W odniesieniu do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej, Wojewoda podniósł, iż zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Zdaniem Wojewody, zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz strony powinno być zastrzeżone dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, do których niniejszy przypadek nie należy. Z przedłożonych wraz ze skargą akt postępowania administracyjnego wynika, iż skarżący w dniu [...] stycznia 2018 r. złożył do Wojewody wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu poszukiwania pracy przez absolwenta polskiej uczelni (karta absolwenta). Bezspornym w sprawie jest, że skarżący posiada od 2016 r. kartę pobytu. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. skarżący wniósł ponaglenie, które w dniu [...] lipca 2018 r. organ przekazał Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Natomiast pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Wojewoda wezwał stronę o nadesłanie dyplomu ukończenia studiów wyższych, aktualnego ubezpieczenia zdrowotnego, aktualnego salda rachunku bankowego oraz udokumentowania posiadania miejsca zamieszkania, ponadto organ poinformował o terminie zakończenia postępowania ([...] października 2018 r.). Przedmiotowe pismo po dwukrotnym awizowaniu i nie odebraniu przez stronę zwrócono do organu. Nadto Wojewoda pismem z dnia [...] lipca 2018 r. zwrócił się do stosownych służb z prośbą o informację o skarżącym. W piśmie z dnia [...] września 2018 r. Komenda Wojewódzka Policji we W. wyraziła pozytywną opinię o stronie. Następnie w dniu [...] grudnia 2018 r. skarżący wniósł drugie ponaglenie. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Wojewoda ponownie wezwał stronę o nadesłanie dyplomu ukończenia studiów wyższych, aktualnego ubezpieczenia zdrowotnego, aktualnego salda rachunku bankowego oraz udokumentowania posiadania miejsca zamieszkania. W dniu [...] lutego 2019 r. organ przekazał Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców drugie ponaglenie strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zważył, co następuje: Do zakresu właściwości sądów administracyjnych, stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., należy sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej i stosowanie środków określonych w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Mając przy tym na uwadze treść art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazać należy, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tym kontekście zważyć należy, iż zarówno przepisy p.p.s.a., jak i przepisy k.p.a. nie zawierają definicji pojęcia "przewlekłości postępowania". Toteż celem wyjaśnienia jego znaczenia należy odwołać się ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz norm prawnych regulujących terminy załatwienia spraw przez ograny administracji publicznej. Szczególnie istotne znaczenie w tym przedmiocie ma wyrażona w art. 12 § 1 k.p.a. zasada szybkości postępowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podkreślenia przy tym wymaga, iż jednocześnie na organach spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Stosownie do treści art. 77 k.p.a. organy te są bowiem obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że rozpoznanie sprawy w możliwie jak najkrótszym terminie nie może nastąpić z uszczerbkiem dla pozostałych – wskazanych wyżej – obowiązków ciążących na organach administracji publicznej. Zasada szybkości postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 12 k.p.a., znajduje odzwierciedlenie w treści przepisów wyznaczających organom terminy do rozpoznania spraw. Ogólną regułę w tym zakresie ustanawia przepis art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno zaś nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). Oceny, czy w danym przypadku istotnie doszło do przewlekłości postępowania, należy zatem dokonywać mając każdorazowo na uwadze treść przywołanych wyżej regulacji prawnych, które niewątpliwie stanowią pewną wskazówkę interpretacyjną w tym zakresie. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie. Przy czym ma to miejsce nie tylko na skutek niepodjęcia żadnych czynności, ale również wówczas, gdy organ podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto ma to miejsce wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można zatem mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie przeprowadzenia czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 października 2018 r., III SAB/Wr 82/18, LEX nr 2574124; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2019 r., III SAB/Wr 116/18, LEX nr 2611860). Równocześnie wskazać należy, iż oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Toteż, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 września 2018 r., III SAB/Wr 55/18, LEX nr 2557930). W tym względzie podkreślenia wymaga, iż przepisy k.p.a. przewidują stosowne regulacje służące zapewnieniu stronie czynnego udziału w toczącym się w jej sprawie postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W przypadku wystąpienia przewlekłości w prowadzeniu danego postępowania, strona ma bowiem prawo do wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia, za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 1 i 3 k.p.a.). Skorzystanie przez stronę z tej możliwości stanowi warunek konieczny do złożenia przez nią następnie skargi na przewlekłość postępowania. W świetle powyższych rozważań uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie istotnie doszło do przewlekłości postępowania. W odniesieniu do prowadzonego w sprawie z wniosku skarżącego postępowania, zastosowanie znajdują przepisy k.p.a., a więc również regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw przez organ administracji publicznej, w tym przypadku – Wojewodę. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości, wynika zaś, że organ ten znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że od chwili złożenia przez stronę wniosku, tj. od dnia [...] stycznia 2018 r. organ przez ponad 6 miesięcy nie podjął jakiejkolwiek czynności w tej sprawie. Pierwsza czynność została bowiem podjęta przez organ dopiero w dniu [...] lipca 2018 r., a więc już po złożeniu przez stronę ponaglenia. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad sześciu miesiącach od jego wpłynięcia, a robi to w wyniku wniesionego ponaglenia. Uchybia więc obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., nie zawiadamia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podaje przyczyn tego stanu rzeczy, nie wskazuje nowego terminu załatwienia sprawy. Co prawda strona nie odebrała pisma z dnia [...] lipca 2018 r. o nadesłanie dyplomu ukończenia studiów wyższych, aktualnego ubezpieczenia zdrowotnego, aktualnego salda rachunku bankowego oraz udokumentowania posiadania miejsca zamieszkania, jednak w takim wypadku, w ocenie Sądu, organ obowiązany był do wydania decyzji na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału w sprawie, o czym zresztą sam informował stronę w przedmiotowym piśmie. Jednak organ przez kolejne miesiące nie podejmował w sprawie jakichkolwiek czynności, gdyż wniosek strony nie został załatwiony do dnia dzisiejszego (brak informacji o jego załatwieniu), mimo wniesienia przez stronę drugiego ponaglenia w dniu [...] grudnia 2018 r. Zdaniem Sądu, opisany w skardze i wynikający z akt sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej jest nie do zaakceptowania w państwie prawa. Wojewoda prowadził przewlekle postępowanie w sprawie, naruszając zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W tych okolicznościach, Sąd powziął przekonanie, iż stwierdzona w sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. W orzecznictwie wyraża się pogląd, że pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa" należy rozumieć stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości. Wobec tego uznać należy, że przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę przewlekłość. W konsekwencji uznać należy, że kwalifikacja naruszenia jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do tego rodzaju cech zalicza się m.in.: oczywisty brak podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywiste lekceważenie wniosków strony, jawne natężenie braku woli do załatwienia sprawy, a także ewidentne niestosowanie przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2018 r., II OSK 2353/17, LEX nr 2477059; wyrok NSA z dnia 3 października 2018 r., II OSK 676/18, LEX nr 2578587; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 września 2018 r., III SAB/Wr 34/18, LEX nr 2554772). W judykaturze podkreśla się, że w tego rodzaju przypadkach stopień stwierdzonego naruszenia jest tak znaczny, że zarazem nie jest możliwy do pogodzenia z zasadami funkcjonowania demokratycznego państwa prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 października 2018 r., IV SAB/Gl 153/18, LEX nr 2574177). Uwzględniając powyższe kryteria oceny stopnia przewlekłości postępowania administracyjnego, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do rażąco przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu poszukiwania pracy przez absolwenta polskiej uczelni (karta absolwenta). Niewątpliwie na brak sprawności w rozpatrywaniu tego rodzaju wniosków przez Wojewodę, istotny wpływ ma ich ilość, która w ostatnich latach znacząco wzrosła i nadal utrzymuje się na stałym, wysokim poziomie. Nie ulega wątpliwości, że już sam charakter tych zezwoleń przemawia za rozpatrywaniem przez organ tego typu spraw w możliwie jak najkrótszych terminach, mając na uwadze, że dotyczą szczególnie istotnych praw jednostki. Wydłużenie tego okresu do tak znaczących rozmiarów, jak to miało miejsce w przypadku przedmiotowej sprawy, jest dla strony postępowania równoznaczne z pozostawaniem w stanie długotrwałej niepewności co do jej dalszej sytuacji prawnej i życiowej. Powyższe względy przemawiały za przyznaniem skarżącemu przez Sąd, stosownie do jego wniosku, sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Samo uwzględnienie skargi na przewlekłość nie obliguje jeszcze Sądu do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi bowiem kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia Sądu. Ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. Przy czym, zdaniem Sądu, uzasadnione okazało się przyznanie z tego tytułu skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł. Pomimo znacznego, wielomiesięcznego oczekiwania przez stronę na zakończenie przez organ jej sprawy, zgłoszone w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w kwocie 11.000 zł, należy uznać za nadmiernie wygórowane. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II i IV sentencji wyroku. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, mając na uwadze żądanie skarżącego, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).