III SAB/Wr 83/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Anetta Chołuj (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi D.D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...]([...]) złotych; IV. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia wniosku strony skarżącej w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze z dnia [...] lipca 2018 r. obywatelka [...] D. D. (dalej: skarżąca, strona) zarzuciła Wojewodzie D. przewlekłość w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia [...] września 2016 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] września 2016 r. skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy do Wojewody D., ze względu na podjęcie lub kontynowanie stacjonarnych studiów wyższych. Pismem z dnia [...] października 2016 r. skarżąca została wezwana do złożenia odcisków linii papilarnych, osobistego stawiennictwa w siedzibie organu, dołączenia do wniosku 4 aktualnych fotografii, uzupełnienie formularza wnioskowego w punkcie VI oraz okazania do wglądu całego ważnego dokumentu podróży. Braki formalne zostały uzupełnione w dniu [...] października 2016 r. w siedzibie organu. Pismem dnia [...] listopada 2016 r. organ wystąpił do właściwych organów z zapytaniem, czy wjazd i pobyt cudzoziemca nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa. Następnie dnia [...] listopada 2016 r. poinformował skarżącą, że termin zakończenia postepowania nastąpi [...] stycznia 2017 r. i jednocześnie wezwał o uzupełnienie kolejnych braków formalnych. Skarżąca uzupełniła je dnia [...] grudnia 2016 r. Dnia [...] listopada 2016 r. Komenda Wojewódzka Policji we W. poinformowała, że pobyt cudzoziemca nie stanowi zagrożenia dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Dnia [...] października 2017 r. skarżąca zapoznała się z aktami sprawy. W dniu [...] stycznia 2018 r. skarżąca poinformowała, że obecnie ubiega się o zezwolenie na pobyt czasowy z uwagi na wykonywanie pracy (załączyła dokumenty). W skardze z dnia [...] lipca 2018 r. na przewlekłość postępowania organu strona zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej: K.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wniosła o stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Skarżąca podkreśliła, że upłynęło prawie dwa lata od dnia złożenia wniosku o pobyt czasowy przez skarżącą. Do skargi dołączyła pismo z dnia [...] marca 2018 r. (data wpływu do organu [...] marca 2018 r.) w którym zarzuca, że jest ignorowana i z uwagi na kompletność wniosku wnosi o niezwłoczne wydanie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak ponaglenia do organu wyższej instancji, W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w sprawie. Organ podkreślił, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ powołał się na bardzo trudną sytuację, jaka ma miejsce w Urzędzie, związana z intensywną fluktuacją pracowników, a także duża ilość wniosków, jakie wpływają do organu, nie pozostają bez wpływu na tempo prowadzonych postępowań. Problemy kadrowe Urzędu Wojewódzkiego we W. oraz ilość wniosków cudzoziemców nie są okolicznościami niemającymi znaczenia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na wstępie, odnosząc się do stanowiska organu, że skarga powinna zostać odrzucona, jako wniesiona przedwcześnie, wskazać należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie tego stanowiska nie podziela. Zgodnie z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Treść tego przepisu jest jednoznaczna. Ponadto skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu, że pod pojęciem wyczerpania środków zaskarżenia, zawartym w art. 52 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć - w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność (przewlekłość) - konieczność oczekiwania na rozstrzygniecie organu właściwego do rozpoznania ponaglenia. W niniejszej sprawie pismo z [...] marca 2018 r. z uwagi na jego jednoznaczną treść należy uznać za ponaglenie, którym mowa w art. 53 § 3b p.p.s.a. W ocenie Sądu bez znaczenia dla sprawy jest fakt, ze zostało skierowane do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Organ mając wątpliwość jaki charakter ma wniesione pismo powinien wezwać stronę do jego sprecyzowania, czego nie uczynił. Mając na uwadze powyższe rozważania, zdaniem składu orzekającego brak jest podstaw do jej odrzucenia jako przedwczesnej. Odnosząc się do kwestii spornej wskazać należy, że zarówno Kodeks postępowania administracyjnego, jak i przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Zakres znaczeniowy tego terminu będą w takiej sytuacji wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz regulacje procesowe dotyczące terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji – Wojewodą D., toczyło się na podstawie przepisów k.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że przez okres przekraczający wyznaczony przepisem art. 35 k.p.a. czas na załatwienie sprawy organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia wniosku. Jedyna aktywność ze strony tego organu polegała na dwukrotnym wezwaniu skarżącej do uzupełnienia braków formalnych tegoż wniosku ( w dniu [...] października oraz [...] listopada 2016 r.) oraz wystąpieniu w dniu [...] listopada 2016 r. do właściwych organów z zapytaniem, czy wjazd i pobyt cudzoziemca nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa. Od tego momentu żadne czynności do chwili złożenia w dniu [...] lipca 2018 r. skargi do Sądu nie były przez organ podejmowane. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność w terminie miesiąca od jego złożenia), a następnie przez rok i 7 miesięcy nie wydaje decyzji (naruszając znacznie terminy określone w art. 35 kp.a.). Sąd uznał zatem, mając na uwadze okoliczności sprawy, że stwierdzona w niniejszej sprawie przewlekłość postępowania miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak już zaznaczono na wstępie, oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem przewlekłości należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15, LEX nr 1990907), co każe uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania strony. Dokonując oceny czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę ( tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Gd 77/17, LEX nr 2433665) nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17, LEX nr 2293987, WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Gl 13/17, LEX nr 2284515, WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17, LEX nr 2275265). W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, iż "naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Każda przewlekłość jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I SAB/Ke 6/16, LEX nr 2121372). Nie ulega także wątpliwości, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami oceny stopnia przewlekłości postępowania Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie, doszło do rażącego, przewlekłego prowadzenia postępowania (od [...] września 2016 r. do chwili obecnej nie wydano decyzji). Na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna w tym okresie sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców, co do której – według wiedzy Sądu – podjęte zostały już działania zmierzające do usunięcia tych trudności poprzez zwiększenie zatrudnienia w 2018 r. Jednakże, o ile niewątpliwie można zarzucić organowi niezapewnienie właściwej organizacji pracy w reakcji na zwiększoną ilość wniosków, to zebrany w sprawie materiał daje również wystarczające podstawy do postawienia zarzutów oczywistego lekceważenia wniosku skarżącej przez okres 1 roku i 7 miesięcy od daty uzupełnienia braków formalnych wniosku. W ocenie Sądu jest to jawny brak woli do załatwienia sprawy. Na wniosek skarżącej, Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy na podstawie regulacji zawartej w art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając w nich uiszczony przez skarżącą wpis od skargi (100 zł).