III SAB/Wr 863/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi I. P. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postepowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 (słownie: jeden tysiąc) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca – I. P. - w dniu 19 lipca 2019 r. złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy w rozumieniu przepisów ustawy o cudzoziemcach. W skardze oraz w piśmie procesowym z 30 lipca 2019 r. zarzuciła organowi naruszenie art. 8 § 1, art. 9, art. 12 § 1 i art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., a także art. 10 § 1 k.p.a. Mając zaś na względzie powyższe, wniosła o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które to naruszenie miało charakter rażącego naruszenia prawa; 3. przyznania skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł; 5. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym z tytułu zastępstwa procesowego. Na poparcie skargi podniesiono w szczególności, że wnioskiem z dnia [...] r. skarżąca wystąpiła o zezwolenie na pobyt czasowy. Strona dwukrotnie była wzywana do uzupełnienia dokumentów w sprawie. Pierwszy raz dopiero w styczniu 2019 r., a zatem po upływie roku od złożenia wniosku. Skarżąca wywiązała się z nałożonych obowiązków i przedłożyła dokumenty. W dniu 12 maja 2019 r. złożyła ponaglenie. Pomimo zebrania wszystkich niezbędnych dokumentów sprawie organ jednakże nie dotrzymał terminu wyznaczonego na załatwienie sprawy i nadal nie wydał decyzji w sprawie – na dzień złożenia skargi. Skarżąca podniosła we wspomnianym piśmie procesowym, że na etapie formułowania skargi nie została jej doręczona decyzja przez co nie posiadała wiedzy, że organ wydał w dniu 4 lipca 2019 r. decyzję zezwalającą na pobyt skarżącej na terytorium RP. Na poparcie swego twierdzenia załączyła kserokopie – pisma organu z dnia 22 lipca 2019 r. oraz wydruku z internetowego portalu śledzenia przesyłek, z których wynika, że organ powiadomił o wydaniu decyzji pismem przewodnim dopiero z 22 lipca 2019 r., zaś strona otrzymała decyzję w dniu 27 lipca 2019 r. W odpowiedzi organ wniósł o odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia lub o jej oddalenie. Opisał przebieg postępowania. Podał, że od kilku lat odnotowuje się w całym kraju opóźnienia wprowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium RP w związku ze stałym, wielokrotnym przyrostem liczby wniosków i niewystarczającymi zasobami kadrowymi i technicznymi do terminowego załatwiania tychże spraw. W przedmiotowych postępowaniach organ jest w pełni świadomy ciążących na nim obowiązków prawnych ale obiektywnie - w opisanych wyżej uwarunkowaniach - nie ma, przynajmniej w części tych spraw, realnej możliwości obowiązkom tym podołać, mimo podejmowania szeregu działań zapobiegawczych. Przyznał, że o wydaniu decyzji zezwalającej na pobyt i pracę skarżącej na terytorium RP z 4 lipca 2019 r. organ powiadomił dopiero pismem z 22 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Skarga niniejsza została rozpoznana merytorycznie, albowiem wbrew przekonaniu organu strona skarżąca wyczerpała uprzednie środki zaskarżenia, gdyż jak wynika z lektury akt administracyjnych sprawy - pismem z 12 maja 2019 r. (wpływ do organu – 16 maja 2019 r.) złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez sformułowanie: "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Ponadto przy ustalaniu znaczenia komentowanego pojęcia należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie nie podejmuje działań charakteryzujących się koncentracją, względnie mają one charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie zasady ekonomiki postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie organu wykazuje cechy tak rozumianej przewlekłości. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, po wpływie w dacie [...]r. wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę organ przez okres ponad jednego roku nie podejmował żadnych czynności procesowych. Dopiero pismem z 8 maja 2019 r. podjął pierwsze czynności wyjaśniająco-dowodowe oraz wyznaczył zarazem nowy termin na załatwienie sprawy określając go na 6 września 2019 r. Jakkolwiek organ wydał decyzję w sprawie przed upływem tego terminu, jednakże decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego przed dniem wywiedzenia skargi (19 lipca 2019 r.), została bowiem doręczona stronie skarżącej dopiero w dniu 27 lipca 2019 r. W sytuacji wniesienia skargi na przewlekłość postępowania przed doręczeniem decyzji skarga powinna być merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi w tego rodzaju sprawie polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2401/18). Organ zatem procedował przewlekle, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziane nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. W ocenie Sądu zaistniała przewlekłość miała charakter rażący. Trzeba zauważyć, że kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17). W kontekście twierdzeń organu wypada podkreślić, że braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia do aż tak znacznej, półtorarocznej zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. W takim stanie rzeczy Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przewlekłość, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Z uwagi jednak na wydanie decyzji, w pkt. I sentencji wyroku umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej. Działając na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł, o czym orzekł w pkt III wyroku. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2104/17, CBOSA). Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała strona na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości maksymalnej było żądaniem zbyt wygórowanym, wobec czego w tej części Sąd skargę oddalił (pkt IV). O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.