III SAB/Wr 934/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Radom, sędzia WSA Maria Tkacz-Rutkowska, , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi: V.C. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenie na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda D.dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do rozstrzygnięcia sprawy w terminie miesiąca od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: [...]zł ([...]); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi V. C. (dalej: Strona, Skarżąca) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ) w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 13 grudnia 2018 r. (data wpływu) Strona złożyła w D. Urzędzie Wojewódzkim we Wr., za pośrednictwem Poczty Polskiej, wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z 18 grudnia 2018 r. Organ wezwał Stronę - w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania - do osobistego stawiennictwa w D. Urzędzie Wojewódzkim oraz do uzupełnienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, poprzez dołączenie właściwego formularza wniosku, załącznika nr 1 do wniosku (w przypadku ubiegania się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę), przedstawienie ważnego dokumentu podróży (wraz z oryginałem do wglądu) – pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania oraz złożenia odcisków linii papilarnych i wniesienie ewentualnej dopłaty w wysokości 100 zł w przypadku ubiegania się równocześnie o zezwolenie na prace. Pismem z dnia 11 stycznia 2019 r. S. C. – ojciec Skarżącej, przedłożył Organowi swoje upoważnienie do złożenia wniosku w imieniu córki wraz z zaświadczeniem z Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego we W., że Strona została przyjęta na oddział szpitalny w dniu [...] stycznia 2019 r. Jednocześnie, ojciec Strony złożył wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy na właściwym formularzu oraz wniosek o przedłużenie postępowania w sprawie, z uwagi na chorobę córki (vide: oświadczenie z dnia 11 stycznia 2019 r.). W dniu 13 lutego 2019 r. Skarżąca stawiła się osobiście przed Organem, celem uzupełnienia braków formalnych wniosku. Następnie 9 lipca 2019r. do Organu wpłynęło pismo pełnomocnika Strony z wnioskiem o przyspieszenie postępowania i wgląd w akta. Tego samego dnia, pełnomocnik wniósł ponaglenie na przewlekłość i bezczynność Organu oraz skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Organ pismem z 24 lipca 2019 r. przekazał ponaglenie Strony Urzędowi do Spraw Cudzoziemców w W.. W dniu 25 lipca 2019 r. Organ wydał zawiadomienie o pozostawieniu wniosku Strony bez rozpoznania. W zawiadomieniu wskazano, że upoważniony do złożenia wniosku w imieniu swojej córki S. C., uzupełnił część braków formalnych wniosku. W zakreślonym w wezwaniu terminie, nie przedstawiono jednak ważnego dokumentu podróży Strony wraz z okazaniem go do wglądu. Ojciec Skarżącej wprawdzie złożył wniosek o przedłużenie postępowania w sprawie, jednak wniosek ten zdaniem Organu nie miał żadnej mocy prawnej – do akt przedłożono jedynie upoważnienie do złożenia wniosku o pobyt czasowy i upoważnienie to nie obejmowało w ocenie Organu innych czynności w postępowaniu o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Pomimo tego, że Strona w dniu 13 lutego 2019 r. stawiła się w D. Urzędzie Wojewódzkim celem uzupełnienia braków formalnych wniosku, to dokonała tego już po wyznaczonym terminie. Termin na uzupełnienie braków formalnych upłynął, bowiem w dniu 11 stycznia 2019 r. Wobec tego, że w sprawie, w terminie zakreślonym w wezwaniu z dnia 18 grudnia 2018 r., nie zostały uzupełnione braki formalne tj. brak osobistego stawiennictwa (i w konsekwencji brak złożenia odcisków linii papilarnych oraz brak przedłożenia dokumentu podróży), Organ pozostawił wniosek Strony bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 ze zm.) - dalej jako: k.p.a.. Pismem z 6 sierpnia 2019 r. (wpływ 08.08.2019 r.) Strona wniosła ponaglenie na bezczynność Organu w związku z niezałatwieniem sprawy w określonym w art. 35 k.p.a. terminie. Tego samego dnia (8 sierpnia 2019 r.) Strona złożyła skargę na bezczynność Organu w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i niezasadne pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie bezczynności Organu skutkującej niezałatwieniem sprawy z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy w terminie, 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie Organu do wydania decyzji w sprawie, 4) przyznanie od Organu na rzecz Strony kwoty 20.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 5) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącej. W uzasadnieniu skargi Strona podniosła, że Organ nieprawidłowo pozostawił Jej wniosek bez rozpoznania, bowiem braki formalne wskazane przez Organ zostały uzupełnione na pięć miesięcy przed pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Skarżąca podniosła, że usunięcie braków formalnych podania z uchybieniem 7-dniowego terminu nie pozwala organowi administracji publicznej na zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż zawarty w tym przepisie rygor odnosi się wyłącznie do nieusunięcia braków pisma, a nie do nieusunięcia ich w terminie. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest możliwe gdy wnioskodawca w ogóle braków nie usunął. W przypadku jednak gdy braki usunięto, nawet po wyznaczonym przez organ terminie, stosowanie art. 64 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne. Uzupełnienie braku formalnego, nawet po terminie, lecz jeszcze przed wydaniem przez Organ zawiadomienia o pozostawieniu podania bez rozpoznania nie wywołuje negatywnego skutku procesowego. W przypadku gdy jednak Organ, pomimo tego pozostawi wniosek bez rozpoznania, pozostaje w bezczynności i uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Zdaniem Strony, upoważnienie udzielone Jej ojcu, obejmowało również czynność złożenia wniosku o przedłużenie rozpoznania sprawy. Dalej Skarżąca argumentowała, że w wyniku działania Organu, jej pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznaje się za nielegalny. Uzasadniając wniosek o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej wskazała, że suma ta stanowi rekompensatę za krzywdę moralną spowodowaną postępowaniem Organu, ale także sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przed dniem złożenia skargi podejmował szereg czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie. Postępowanie to zostało jednak zakończone pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonego działania, zmierzającego do usunięcia niepożądanych stanów. Samą skargę na bezczynność (lub przewlekłość) można ponadto wnieść skutecznie aż do czasu załatwienia przez właściwy organ sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności. Tym samym, skarga powinna podlegać oddaleniu, jako że została wniesiona po zakończeniu postępowania w sprawie. Organ wskazał również, że sposób prowadzenia sprawy wynika z ogromnej ilości wniosków składanych w Urzędzie przez cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu sprawach i odpływem pracowników merytorycznych oraz niedoborami kadrowymi. Brak jest zatem podstaw do uznania, że bezczynność - jeżeli zaistniała w sprawie – miała charakter rażący. Organ zakwestionował także zasadność złożonego przez Skarżącą wniosku o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Strony, przy czym bezczynność ta miała charakter rażący. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej jako: p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Odnosząc się do kwestii dopuszczalności skargi wyjaśnić należy, że w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W judykaturze podkreśla się, że strona nie musi nawet oczekiwać na rozpatrzenie ponaglenia przez właściwy organ. O dopuszczalności skargi w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. rozstrzyga samo "wniesienie" ponaglenia (zob. wyrok NSA z 25 września 2018 r. II OSK 1659/18, publ. CBOSA). W orzecznictwie tutejszego sądu wyrażano też wielokrotnie stanowisko, że wniesienie ponaglenia jednocześnie ze skargą spełnia wymóg formalny z art. 53 § 2b p.p.s.a. (zob. np. wyroki WSA we Wrocławiu: z 14 XI 2018 r., III SAB 48/18; z 14 III 2019 r., III SAB/Wr 226/18; z 12 IV 2019 r. III SAB/Wr 271/18 – publ. CBOSA). Stanowisko to podziela także Sąd w składzie orzekającym. Warunek formalny określony art. 53 § 2b p.p.s.a. został zatem w tej sprawie spełniony. Ponadto, Sąd nie ma wątpliwości, że w sytuacji bezpodstawnego pozostawienia podania (wniosku) bez rozpoznania, organ administracji publicznej właściwy w sprawie, której to podanie dotyczy, pozostaje bezczynny i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego. Jak słusznie podniosła Skarżąca, nie jest dozwolone stosowanie rygoru wskazanego w art. 64 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy brak zostaje uzupełniony po zakreślonym przez organ terminie lecz jeszcze przed pozostawieniem podania bez rozpoznania (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. II GSK 3/11, z dnia 8 października 2019 r. sygn. I GSK 1463/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", czyni to natomiast k.p.a. w przepisie art. 37 § 1 pkt 1 tej ustawy. W świetle powołanego przepisu przyjmuje się zaś, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.. Wskazać także należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Innymi słowy, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie je podjął, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji lub innego aktu. Z akt sprawy wynika, że po złożeniu przez Stronę wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, Organ dostrzegając braki formalne wniosku wezwał Stronę do ich uzupełnienia. W zakreślonym przez Organ terminie, ojciec Skarżącej, przedkładając swoje upoważnienie, złożył wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na właściwym formularzu. Jednocześnie, w imieniu Strony, wniósł o przedłużenie postępowania z uwagi na chorobę córki. Przedłożył także dowód na okoliczność pozostawania Skarżącej w szpitalu. Oczywistym było zatem, że Strona nie miała możliwości osobistego stawiennictwa w Urzędzie Wojewódzkim z uwagi na obiektywną przyczynę (choroba) i pobyt w szpitalu, tym samym uzupełnienia dostrzeżonych przez Organ braków wniosku. Organ tymczasem, badając jedynie terminowość uzupełnienia braków formalnych wniosku i kwestionując zakres złożonego upoważnienia, pozostawił wniosek bez rozpoznania i to pomimo faktu, że ostatecznie Skarżąca stawiła się (choć w późniejszym terminie) przed Wojewodą D., celem uzupełnienia braków złożonego wniosku. Takie postępowanie Organu, w świetle art. 64 § 2 k.p.a. ocenić należy jako nieprawidłowe. Jak wskazano już powyżej, stosowanie rygoru pozostawienia podania bez rozpoznania w sytuacji uzupełnienia braków (a na to wskazują akta administracyjne chociażby w postaci dokumentu potwierdzenie pobrania odcisków – karta 51) nawet po terminie, było niedopuszczalne i stanowi wyraz uchylania się Organu od merytorycznego rozpoznania sprawy. Ponadto, co wymaga szczególnego podkreślenia, jeżeli Organ powziął wątpliwość, co do zakresu złożonego do akt upoważnienia, winien wezwaćo jego wyjaśnienie ewentualnie o przedstawienie szerszego umocowania. Tymczasem Organ, interpretując wąsko treść upoważnienia przyjął, że ojciec Strony wprawdzie mógł dokonać czynności złożenia wniosku na prawidłowym formularzu, lecz nie był uprawniony do złożenia wniosku o przedłużenie postępowania z uwagi na fakt przebywania Strony w szpitalu. Dodatkowo, należy zwrócić uwagę, że Organ wniosek Strony pozostawił bez rozpoznania po upływie ponad sześciu miesięcy. Czynność tę podjął po złożeniu przez Stronę ponaglenia na przewlekłość postępowania i po złożeniu przez nią skargi w tym zakresie. Bezsprzecznie zatem Organ nie załatwił sprawy w terminie. Procedowanie Organu wyczerpuje zatem znamiona bezczynności określone w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy i bezpodstawnie zastosował rygor wskazany w art. 64 § 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. W judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy i powołane wyżej wywody, zdaniem Sądu – stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem powoływanych wcześniej przepisów k.p.a. Należało bowiem wziąć pod uwagę fakt, że Organ pomimo posiadanej informacji o przebywaniu Strony w szpitalu, w ogóle okoliczności powyższej nie wziął pod uwagę. Nie uwzględnił również tego, że Strona, po ustaniu przyczyny uniemożliwiającej jej osobiste podejmowanie czynności w sprawie, stawiła się osobiście w Urzędzie celem uzupełnienia braków wniosku. Nagannym w ocenie Sądu było także zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. i to po upływie znacznego okresu czasu (ponad 6 miesięcy). Nie było bowiem żadnych przeszkód do dalszego merytorycznego procedowania w sprawie z wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Dodatkowo, odnosząc się do argumentacji Organu podniesionej w treści odpowiedzi na skargę, Sąd wskazuje, że trudności kadrowe Organu oraz znacząca liczba wpływających spraw nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą w sprawie bezczynność. Zadaniem Organu jest takie zorganizowanie pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do jego kompetencji Organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. W tym kontekście – oprócz oczywistego i rażącego naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. – Sąd wskazuje, że za szczególnie naganne uznać należy podjęcie czynności pozostawienia wniosku strony bez rozpoznania po upływie ponad półrocznego okresu od uzupełnienia części braków formalnych wniosku i złożeniu wniosku o przedłużenie postępowania w sprawie. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie miesiąca od otrzymania przez Organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1.500 zł (słownie: tysiąc pięćset złotych). Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Końcowo Sąd podnosi, że z urzędu jest mu wiadome, że oprócz przedmiotowej skargi w tut. Sądzie zawisła także skarga Skarżącej na przewlekłość postępowania w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Orzekając w przedmiotowej sprawie Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 34/13, zgodnie z którym "organowi administracji można w tej samej sprawie skutecznie zarzucić zarówno bezczynność, wynikającą z braku podjęcia rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, wywołane podejmowaniem pozornych w istocie działań niesłużących zakończeniu sprawy. W takim przypadku występować może nie tylko bezczynność, ale i przewlekłość postępowania administracyjnego (...)". Z uwagi na powyższe, obie skargi podlegały odrębnemu merytorycznemu rozpoznaniu.