III SAB/Wr 95/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Semiczek Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi K.K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody D. do przekazania akt administracyjnych sprawy (oryginały) organowi właściwemu; IV. zasądza na rzecz Strony skarżącej od Wojewody D. kwotę: 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego; V. dalej idącą skargę oddala. Przedmiotem skargi K.K. (dalej: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ) w przedmiocie prowadzenia postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Organ w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Skargi (sprawy) zostały rozdzielone, o czym strony zostały poinformowane - niniejsza obejmuje bezczynność Organu. Jak wynika z akt sprawy 14 listopada 2018 r. Strona złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z 9 stycznia 2018 r. Organ wezwał Stronę o osobiste stawiennictwo, o przedstawienie dokumentu podróży (dołączenie wszystkich stron paszportu z adnotacjami), o złożenie odcisków linii papilarnych z pouczeniem, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W dniu 10.01.2019 r. Strona stawiła się na wezwanie i zostały złożone odciski, kopie stron paszportowych. Następnie 26 sierpnia 2019 do Organu wpłynęła informacja od Strony o zmianie miejsca zamieszkania na K., a 14 października 2019 r. do Organu, zwrócił się pismem pracodawca Strony o przekazano dokumentów zgodnie z właściwością. Pismem z 24.10.2019 r, Strona złożyła ponaglenie, w którym wskazano na daty złożenia wniosku i informacji o zmianie miejsca zamieszkania. Strona złożyła w Organie również skargę z 23 października 2019 r. na ignorancję Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. W aktach administracyjnych znajdują się także pisma: z 15 listopada 2019 r. o przekazaniu do Organu z MSWiA pisma elektronicznego Strony o pomoc w sprawie; pismo CBA z dnia 26.11.2019 r. przekazujące Organowi skargę na działanie D.Urzędu Wojewódzkiego; pismo z Urzędu ds. Cudzoziemców datowane na 27.11.2019 r., w którym wskazano, że nie ma rekordu o przekazaniu akt Strony do Urzędu Wojewódzkiego w K.. W dniu 23 grudnia 2019 r. Strona składa w Organie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Organ w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy oraz bezczynność Organu w przedmiocie prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 22.01.2020 r. Organ sporządza pismo o przekazaniu do Urzędu ds. Cudzoziemców ponaglenie, w treści którego uznaje ponaglenie za zasadne. W tej samej dacie powstaje również pismo o przekazaniu przez Organ wniosku Strony zgodnie z właściwością,. W dniu 23.01.2020 r. Organ sporządza pismo do Strony, w którym wskazuje na długi okres procedowania lecz jest to sytuacja spowodowana ogromną liczbą wniosków, przyznaje również, że skarga dotycząca Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców jest zasadna. W piśmie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawierającym skargi na bezczynność i przewlekłość Strona sformułowała zarzuty naruszenia art. 35, art. 36, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego i żądanie przesłania Jej dokumentów do Wojewody M.. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie skargi uznając jej żądania za nieuzasadnione. Strona złożyła pismo procesowe z 13 lutego 2020 r., w którym zażądała wymierzenia Organowi grzywny w wysokości: 3.500,00 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Na przytoczonej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Bezczynność organu można uznać za kwalifikowaną formę przewlekłości. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Natomiast w myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosowanie do art. 19 k.p.a. organ przestrzega z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, co oznacza również, iż w przypadku gdy dotychczas właściwy organ stał się w toku postępowania niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia sprawy, np. gdy strona zmieniła miejsce zamieszkania, organ dotychczas właściwy powinien przekazać sprawę organowi właściwemu dla miejsca zamieszkania strony. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu Organ administracji dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika, że złożony 14 listopada 2018 r. wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy nie został załatwiony we właściwym terminie. Do dnia wniesienia przez Skarżącą informacji o zmianie miejsca zamieszkania na K. tj. 26.08.2019 r. organ nie wydał rozstrzygnięcia. Zauważyć przy tym należy, że po reakcji Strony na wezwanie Organu tj. po Jej stawiennictwie w dniu 10 stycznia 2019 r., aż do 22 stycznia 2020 r. kiedy to zostało sporządzone pismo przekazujące wniosek (sprawę) Strony Wojewodzie M. zgodnie z właściwością miejscową, Organ nie uczynił nic w sprawie Skarżącej. Podkreślić należy, że od dnia złożenia wniosku do dnia sporządzenia przez Organ pisma o przekazaniu wniosku Wojewodzie M. (zgodnie ze zmianą właściwości miejscowej) minęło ponad 13 miesięcy, a sprawa nadal była w toku. Organ bezpodstawnie przetrzymywał przez okres ponad 4 miesięcy akta sprawy - mimo, że stał się niewłaściwy - zamiast przekazać je do Organu właściwego zgodnie z obowiązkiem przestrzegania właściwości miejscowej wynikającym z art. 19 k.p.a. Tym samym Organ przez ten okres blokował rozpoznanie sprawy mimo utraty kompetencji do jej rozstrzygania. Organ nie informował również Strony o przyczynach zwłoki, mimo złożenia przez Nią ponaglenia, a także pomimo otrzymywania sygnałów o możliwej bezczynności/przewlekłości od innych organów państwowych (wskazane wyżej informacje od MSWiA, CBA oraz Urzędu ds. Cudzoziemców). Powyższe wskazuje, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7. k.p.a.. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącej, który mijał przed wystosowaniem przez Skarżącą do Organu informacji o zmianie miejsca zamieszkania (utrata właściwości miejscowej przez Organ do rozstrzygnięcia wniosku Skarżącej), a w sprawie brak okoliczności ekskulpujących tę bezczynność organu. Również brak jest usprawiedliwienia dla przetrzymywania sprawy przez Organ przez okres ponad 4 miesięcy po utracie kompetencji do jej procedowania, gdy zdaniem Sądu sprawa ta powinna zostać bezzwłocznie przekazana organowi właściwemu miejscowemu tj. Wojewodzie M.. W stwierdzonym stanie rzeczy stwierdzić należało, ze Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) Organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się Skarżąca. O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności świadczy bierność Organu po reakcji Skarżącej na wezwanie i zlekceważenie obowiązku z art. 19 k.p.a. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Sytuacja, w której Strona czeka tak długo na rozstrzygnięcie Organu jak w rozpoznawanej sprawie, a ponadto sam Organ blokuje rozpoznanie sprawy, bowiem nie przekazuje przez ponad 4 miesiące akt organowi, który stał się właściwym w wyniku zmiany miejsca zamieszkania przez Skarżącą – o której to zmianie sama Strona Organ informuje – nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie Organu podważa, bowiem zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. Sąd podnosi, że z urzędu jest mu wiadome (i co wynika z przytoczonej już na wstępie konstrukcji skargi), że oprócz przedmiotowej skargi w tut. Sądzie zawisła także skarga Skarżącej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Organ w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. Orzekając Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 34/13, zgodnie z którym "organowi administracji można w tej samej sprawie skutecznie zarzucić zarówno bezczynność, wynikającą z braku podjęcia rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, wywołane podejmowaniem pozornych w istocie działań niesłużących zakończeniu sprawy. W takim przypadku występować może nie tylko bezczynność, ale i przewlekłość postępowania administracyjnego (...)". Z uwagi na powyższe, obie skargi podlegały odrębnemu merytorycznemu rozpoznaniu. Wobec zobowiązania Organu do przekazania oryginałów akt administracyjnych organowi właściwemu w terminie 3 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami w sprawie zawisłej przed tutejszym Sądem pod sygn. akt III SAB/Wr 96/20 (tj. dotyczącej przewlekłego prowadzenie postępowania przez Organ w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy) Sąd umorzył w tym zakresie postępowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej i wymierzenie grzywny stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną/orzekając grzywnę. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Sąd w ramach przysługujących kompetencji postanowił odstąpić od wymierzenia Organowi grzywny, uznając że zasądzona na rzecz Strony kwota pieniężna (w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 96/20 – skargi Strony na przewlekłość postępowania Organu) dostatecznie realizuje funkcję dyscyplinującą wobec organu, uwzględniając element zadośćuczynienia za naruszenia praw strony w postępowaniu, o czym orzekł jak w pkt V sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 1 i art. 210 § 1 p.p.s.a. w pkt IV wyroku.