III SAB/Wr 988/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca), Sędzia WSA Władysław Kulon, Alicja Palus, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi S.L. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia wniosku skarżącego w terminie [...] dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza bezczynność Wojewody D., która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. L. (skarżący, strona skarżąca) w dniu 19 sierpnia 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody D. w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 1 i § 3 w związku z art. 12 § 1 k.p.a. przez rażące niedochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy; art. 36 § 1 w związku z art. 9 k.p.a. przez niepoinformowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, a tym samym nie podaniu przyczyny zwłoki, braku wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz braku pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia; art. 37 § 4 w związku z art. 9 k.p.a. przez niepoinformowanie strony o przekazaniu ponaglenia do organu II instancji w terminie 7 dni od daty jego otrzymania; art. 37 § 5 w związku z art. 12 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie przez organ II instancji ponaglenia w przewidzianym 7 dniowym terminie; art. 6 w związku z art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i niezastosowanie szeregu przepisów k.p.a. oraz lekceważące podejście do strony, co nie mogło się przyczynić do pogłębiania zasady zaufania obywateli do władzy publicznej; art. 61 § 4 w związku z art. 8 art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, tzn. brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania co w konsekwencji naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli dla władzy publicznej, zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu oraz zasadę informowania; art. 63 § 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie tzn. niewydanie urzędowego potwierdzenia wniesienia podania na adres elektroniczny pełnomocnika w sytuacji, w której strona tego zażądała; art. 73 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie i jej pełnomocnikowi czynnego udziału w postępowaniu przez brak możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie i ograniczenie tego kontaktu do sytuacji, w której urzędnik wzywa stronę do stawiennictwa, co skutkowało brakiem realnej możliwości wglądu w akta sprawy; art. 217 k.p.a. przez jego niezastosowanie i brak możliwości niezwłocznego wydania zaświadczenia. Zarzucając powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o: 1/ zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia stronie zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na łączenie rodzin, nie później niż w ciągu 14 dni od daty doręczenia organowi I instancji orzeczenia; 2/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz, że ta bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł; 4/ przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł; 5/ zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych; 6/ rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik przedstawił argumentację podniesionych zarzutów. Wskazując na przebieg postępowania autor skargi wywodził, że w sprawie mamy do czynienia z bezczynnością i przewlekłością postępowania. Wskazywał, że organ, od daty złożenia wniosku (tj. 18 marca 2019 r.) przez okres blisko 2 miesięcy nie podejmował żadnych czynności w sprawie – w tym nie dokonał jego oceny formalnej i procesowej pomimo, że postępowanie w niniejszej sprawie nie należy do szczególnie skomplikowanych. Zdaniem pełnomocnika sprawę można było rozpatrzyć merytorycznie na podstawie dostarczonych przez stronę dowodów. Tymczasem bezczynność organu trwała prawie pięć miesięcy, przy czym organ naruszył przepisy zobowiązujące do poinformowania strony o przyczynach zwłoki i określenia nowego terminu załatwienia sprawy, jak też przekazania w terminie siedmiu dni do organu wyższego stopnia ponaglenia. Całokształt okoliczności sprawy wskazuje, że zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, której uzasadniać nie mogą braki kadrowe na które powołuje się organ. W tym stanie rzeczy, zasadnym jest zasądzenie dla skarżącego sumy pieniężnej jak też wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ potwierdził, że doszło do opóźnienia w załatwieniu sprawy, które na dzień sporządzania skargi wyniosło niespełna 3 miesiące. Opóźnienie to spowodowane jest bardzo dużą ilością podań cudzoziemców jakie wpłynęły do organu. Przy rozpatrywaniu podań według kolejności wpływu oraz biorąc pod uwagę ogromną liczbę spraw przydzielonych inspektorowi prowadzącemu sprawę nie sposób uznać – zdaniem organu – że opóźnienie do jakiego doszło miało charakter rażący. Brak także podstaw do uznania że przekroczenie terminu pozbawione było racjonalnych podstaw. Czas oczekiwania na załatwienie wniosku nie wynika ze złej woli pracowników ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców i znacznej fluktuacji kadr. Zdaniem Wojewody, okoliczności związane z trudną sytuacja kadrową, znaczna ilość postępowań oraz duża ilość spraw przypadających na jednego pracownika stanowią trudności o charakterze obiektywnym niezależne od organu. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł oraz wymierzenie grzywny Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej powinno być zastrzeżone dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, o której mowa art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody, w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Ponadto wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, którego w niniejszej sprawie zabrakło. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola sądowa wywołana skargą na bezczynność organu (zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U z 2019 r. poz. 2325 dalej jako "p.p.s.a") wykazała, że jest ona zasadna. Ze względu na zarzuconą przez pełnomocnika skarżącego bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę, przypomnieć należy, że w zakresie przewlekłości postępowania skarga została zarejestrowana w tutejszym Sądzie pod sygn. akt III SAB/Wr 987/19 i postanowieniem z dnia 9 grudnia 2019 r. odrzucona z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia. Sąd uznał bowiem, że przedłożone w tej sprawie przez pełnomocnika skarżącego ponaglenie z dnia 29 kwietnia 2019 r. dotyczyło jedynie bezczynności – co wprost wynikało z jego treści. W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że będąca przedmiotem niniejszego rozpoznania skarga na bezczynność pod względem formalnym jest dopuszczalna, gdyż poprzedzona została ponagleniem w rozumieniu art. 52 § 2 b p.p.s.a. Oceniając zasadność tej skargi wyjaśnić trzeba, że w aktualnym stanie prawnym pojęcie bezczynności wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca definiuje bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Z akt sprawy wynika, że wniosek o wydanie pozwolenia na pobyt czasowy strona skarżąca złożyła do organu, za pośrednictwem poczty, w dniu 18 marca 2019r. W dniu 10 kwietnia 2019 r. wpłynął wniosek pełnomocnika strony o wgląd w akta sprawy. W dniu 6 maja 2019 r. wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego sporządzone w dniu 29 kwietnia 2019 r. zawierające ponaglenie nie niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu. Ponaglenie to przekazane zostało przez Wojewodę wraz z wyjaśnieniami do właściwego organu przy piśmie z dnia 23 maja 2019 r. Następnie, pismem z dnia 27 maja 2019 r. wnioskodawca został wezwany na podstawie art. 105 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach do osobistego stawiennictwa w Urzędzie oraz na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych podania przez złożenia wymaganych odręcznych podpisów w części D i E podania, okazania paszportu oraz dołączenia stosownych fotografii. Strona wykonała wezwanie w dniu 7 czerwca 2019 r. W dniu 17 czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżącego złożył pismo informujące o zmianie podstawy prawnej złożonego wniosku celem wydania decyzji na podstawie art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach (tzw. łączenie rodzin). Do dnia wniesienia skargi (tj. do dnia 19 sierpnia 2019 r.) wniosek nie został załatwiony. Pismami z dnia 6 września 2019 r. Wojewoda zwrócił się do właściwych organów o udzielenie informacji o cudzoziemcu oraz poinformował skarżącego na podstawie art. 35 § 3 k.p.a., że przewidywany termin załatwienia sprawy określony został na 9 grudnia 2019 r. wzywając jednocześnie do uzupełnienia dokumentów w sprawie. Przedstawiona wyżej chronologia zdarzeń wskazuje w sposób bezsprzeczny, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności i naruszył przepisy art. 35 § 1 i § 3, art. 36 k.p.a w związku z art. 12 k.p.a. Załatwienie niniejszej sprawy powinno bowiem mieć miejsce najpóźniej do dnia 18 maja 2019 r. (tj. po upływie dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku). Do tej daty organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, jak też zgodnie z art. 36 k.p.a. nie powiadomił strony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy oraz nie określił nowego terminu jej załatwienia. Dopiero w dniu 27 maja 2019 r. organ dokonał weryfikacji wniosku pod względem formalnym i podjął pierwszą czynność procesową wyzywając stronę do stawiennictwa i uzupełnienie braków formalnych podania. Do wezwania strona ustosunkowała się w dniu 7 czerwca 2019 r. a w dniu 17 czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżącego dokonał zmiany wniosku w zakresie zgłoszonej podstawy prawnej udzielenia zezwolenia, przedkładając nowy dowód w sprawie w postaci decyzji udzielającej V. L. zezwolenia na pobyt stały w Polsce. Do dnia wniesienia skargi wniosek nie został jednak rozpatrzony. Po wniesieniu skargi do Sądu (w dniu 6 września 2019 r.) organ, w związku ze zmianą podstawy prawnej wniosku, wezwał stronę do jego uzupełnienia i wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia 9 grudnia 2019 r. Z przedstawionych okoliczności faktycznych wynika, że po wpłynięciu wniosku organ podejmował czynności w celu załatwienia sprawy, aczkolwiek czynił to z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów o terminach. Nie można przy tym zgodzić się z zarzutem skargi, że organ był bezczynny przez okres pięciu miesięcy, skoro wezwanie o usunięcie braków formalnych podania wystosowane zostało 27 maja 2019 r. (tj po upływie dwóch miesięcy i 9 dni od dnia złożenia wniosku). Bezsprzecznie natomiast organ był bezczynny od dnia usunięcia braków formalnych do chwili wniesienia skargi. Od zarzutu bezczynności nie mógł organu uwolnić fakt, że w piśmie z dnia 6 września 2019 r. wezwał stronę o uzupełnienie odpowiednich dokumentów i wyznaczył termin załatwienia sprawy (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.) skoro czynność ta miała miejsce już po wniesieniu skargi. W tych okolicznościach zasadne było zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie czternastu dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz z aktami sprawy – o czym, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd przyjął, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (tak też np. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akr I OSK 1842/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie bezczynność Wojewody nie osiągnęła stopnia rażącego. Od momentu złożenia wniosku drogą pocztową (a więc dotkniętego brakami) do chwili sporządzenia skargi (9 sierpnia 2019 r) i jej wniesienia (19 sierpnia 2019 r.) upłynęło bowiem pięć miesięcy. W tym czasie organ podjął konieczne czynności dla usunięcia braków formalnych wniosku, co nastąpiło w dniu 7 czerwca 2019 r. i od tego czasu wniosek ten był władny uruchomić postępowanie. W niniejszej sprawie doszło zatem do naruszenia terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 k.p.a. ale terminy te nie zostały przekroczone w sposób na tyle znaczny, by uznać to za drastyczny przykład naruszenia prawa strony do niezwłocznego załatwienia sprawy. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, poszczególnych podejmowanych w toku czynności uwarunkowanych okolicznościami materialnoprawnymi sprawy, uzasadnia ustalenie, że organ dopuścił się naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania ale nie miało ono cech rażącego naruszenia prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd nie oceniał natomiast zasadności podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 61 § 4, art. 63 § 4, art. 10, art. 73 czy też art. 217 k.p.a. Zarzuty te dotyczą bowiem kwestii prawidłowości samego postępowania a nie bezczynności organu. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Konsekwencją powyższej oceny było też oddalenie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej i wymierzenie grzywy (pkt III sentencji wyroku). Trzeba zaznaczyć, że zasądzanie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania), lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16). Jest przy tym oczywiste, że odpowiedzialność za szkodę przewidzianą w art. 4171 § 3 k.c. wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania. Suma pieniężna jest jednym z dwóch środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Decyzja Sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie może wymierzyć organowi grzywnę. Gdy te środki uzna za nieskuteczne może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16). Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie wskazuje się, iż ze względu na kompensacyjny charakter sumy pieniężnej, żądanie jej przyznania powinno zawierać uzasadnienie. W szczególności w sytuacji, gdy stwierdzona bezczynność nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, aktywność sądu uwarunkowana jest argumentacją strony skarżącej. W niniejszej sprawie strona nie wskazała żadnych przyczyn przyznania takiej sumy z uwzględnieniem nie tylko faktu powstałej zwłoki w orzekaniu, ale też i istnienia i rozmiaru powstałej skutkiem tego krzywdy. Uwzględniając powyższe wywody Sąd uznał, że brak było warunków do uwzględnienia ww. wniosku. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, dla zwalczenia stwierdzonej bezczynności i zdyscyplinowania organu nie jest także konieczne wymierzenie grzywny. Wyznaczenie organowi krótkiego, bo czternastodniowego, terminu załatwienia sprawy oraz fakt, że organ po wniesieniu skargi podjął dalsze czynności dla załatwienia sprawy są wystarczające dla przyjęcia, że cel skargi na bezczynność zostanie osiągnięty. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a ( pkt IV sentencji wyroku).