IV SA/Wr 11/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia NSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) Protokolant : Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] 2012 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia - zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Wojewoda D. decyzją z dnia [...] października 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1079 ze zm.) – dalej k.p.a., art. 76 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.) – dalej ustawa – po rozpatrzeniu odwołania Pani D. S. od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] orzekającej o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia – zasiłku dla bezrobotnych w kwocie brutto 2.314,70 zł za okres od 15 listopada 2011 r. do 31 stycznia 2012 r. – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja administracyjna organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r. została wydana na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c, art. 76 ust. 1 i 2 pkt c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Orzeczono w niej o obowiązku zwrotu przez Panią D. S. nienależnie pobranego świadczenia – zasiłku dla bezrobotnych w kwocie brutto 2314,70 zł za okres od 15 listopada 2011 r. – do 31.01.2012 r. Podstawą do wydania decyzji był następujący stan faktyczny ustalony przez organ I instancji. W dniu 07 listopada 2011 r. skarżąca została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od 15 listopada 2011 r. do 14 listopada 2012 r. w wysokości 120% podstawowej kwoty zasiłku określonego w art. 72 ust. 1 ustawy, co stanowi 913,70 zł brutto miesięcznie w czasie pierwszych trzech miesięcy posiadania prawa do zasiłku, 717,50 zł w okresie kolejnych miesięcy. Dnia 28 marca 2012 r. wpłynęło do organu I instancji, zaświadczenie Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego Nr [...] we W. z informacją o przywróceniu bezrobotnej do pracy od dnia 23 marca 2012 r., w którym to dniu zainteresowana stawiła się do pracy. W związku z powyższym organ I instancji, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. orzekł o utracie przez skarżącą z dniem 23 marca 2013 r. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku. Organ I instancji otrzymał też wyrok Sądu Okręgowego we W. [...] Wydział Pracy, sygn. [...] z dnia [...] 2012 r. zmieniający wyrok sądu I instancji, w ten sposób, że przywrócono skarżącą do pracy na poprzednich warunkach. Ponadto zasądzono od pracodawcy na rzecz skarżącej kwotę 10.674 zł pod warunkiem podjęcia pracy. W tym stanie faktycznym, Referat Egzekucji i Ubezpieczeń Społecznych zawiadomił zainteresowaną o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych wypłaconego za okres od dnia 1 grudnia 2011 r. do 31 stycznia 2012 r. w wysokości 1827,40 zł. W dniu 08 czerwca 2012 r. zainteresowana złożyła w urzędzie pracy oświadczenie informujące o wypłaceniu jej przez pracodawcę odszkodowania zasądzonego wyrokiem Sądu. Zainteresowana zapoznając się z aktami sprawy w dniu 18 czerwca 2012 r. złożyła jednocześnie dowody, w tym wyrok, o którym mowa wyżej, zasądzający między innymi kwotę 10.674 zł brutto wraz z odsetkami liczonymi od 05 grudnia 2011 r. do dnia zapłaty, pisma pracodawcy skarżącej: z dnia 21 lipca 2011 r. dotyczące rozwiązania ze skarżącą umowy o pracę od dnia 31 października 2011 r., pismo z dnia 02 kwietnia 2012 r. dotyczące zwrotu wypłaconej odprawy zasądzonej wyrokiem sądu pomniejszonej o zasądzone odszkodowanie. W piśmie tym stwierdzono, że do zwrotu przez skarżącą pozostaje kwota 10.132,90 zł, którą powinna uiścić pracodawcy w terminie 14 dni. Ponadto dołączyła pisma dotyczące uzgodnień co do zasady zwrotu przez skarżącą na rzecz pracodawcy wskazanej kwoty 10.132,90 zł. Organ I instancji stwierdził, że z uwagi na to, że pracodawca skarżącej potwierdził dokonanie kompensacji uszczerbku finansowego powstałego na majątku strony, zasiłek dla bezrobotnych wypłacony za okres od dnia 15 listopada 2011 r. do dnia 31 stycznia 2012 r. w kwocie 2.314,70 zł brutto jest świadczeniem nienależnym. Powyższą kwestię reguluje art. 76 ust. 2 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który stanowi, że zasiłek wypłacony za okres, za który, w związku z orzeczeniem sądu, wypłacono wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy lub odszkodowanie z tytułu wadliwego wypowiedzenia umowy o pracę jest świadczeniem nienależnym. Wskazano, iż zgodnie z przepisami Kodeksu Pracy, odszkodowanie o którym mowa w art. 45 przysługuje za okres od dwóch tygodni do trzech miesięcy, nie niższej jednak od wynagrodzenia za okres wypowiedzenia. Istotnym jest fakt, iż przepisy Kodeksu Pracy nie precyzują za jaki konkretnie kalendarzowo okres przyznawane jest odszkodowanie. Mając powyższe na uwadze oraz zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który stanowi, że do Ministra właściwego do spraw pracy należy zapewnienie jednolitości stosowania prawa, w szczególności poprzez udzielanie wyjaśnień dotyczących stosowania przepisów, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej Departament Rynku Pracy pismem nr [...] z dnia [...].2007 r. wyjaśnia, aby dla przejrzystości systemu, okres czasu, za który Sąd przyznał odszkodowanie liczyć od dnia rozwiązania (ustania) stosunku pracy. Bezspornym jest fakt, iż na podstawie Wyroku Sądu Okręgowego we W. z dnia [...].03.2012 r. bezrobotna otrzymała odszkodowanie w wysokości trzymiesięcznego wynagrodzenia. Wobec powyższego, zasiłek dla bezrobotnych wypłacony za wskazany powyżej okres w kwocie 2.314,70 zł brutto zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, stanowi nienależnie pobrane świadczenie. Świadczenie takie w rozumieniu przepisu art. 76 ust. 1 ustawy podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Stanowi je równowartość kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Od decyzji tej zainteresowana złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie. W wyjaśnieniach podała, że od 01 listopada 2011 r. do 22 marca 2012 r. pozostawała bez pracy. Sąd Okręgowy we W. zmieniając wyrok Sądu Rejonowego dla W. przywrócił ją do pracy na dotychczasowych warunkach w Samodzielnym Publicznym Szpitalu Klinicznym nr [...] we W. oraz zasądził na jej rzecz od pracodawcy odszkodowanie w wysokości wynagrodzenia za trzy miesiące. Natomiast bez pracy pozostawała niecałe pięć miesięcy. Jest dla niej oczywiste, że po wyroku Sądu Okręgowego i zgłoszeniu gotowości do pracy utraciła status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku. Uważa jednak, że nie ma podstaw by twierdzić, że wypłacony zasiłek dla bezrobotnych jest nienależny i powinna go zwrócić. Taka wykładnia jest sprzeczna z prawem i narusza nabyte prawa. W toku postępowania odwoławczego na podstawie dokumentów załączonych do akt sprawy ustalono stan faktyczny odpowiadającym ustaleniom faktycznym organu I instancji. Organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy, osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne jest obowiązana do zwrotu w terminie 14 dni od doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie społeczne. Natomiast zgodnie z art. 76 ust 2 pkt 5 za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się zasiłek wypłacony za okres, za który, w związku z orzeczeniem sądu, wypłacono wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy lub odszkodowanie z tytułu wadliwego wypowiedzenia umowy o pracę. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który otrzymał odszkodowanie za niezgodne z prawem rozwiązanie umowy o pracę. Natomiast zgodnie z przepisami Kodeksu Pracy odszkodowanie o którym mowa w art. 45, przysługuje za okres od 2 tygodni do trzech miesięcy, nie niższej jednak od wynagrodzenia za okres wypowiedzenia. W związku z tym, że Samodzielny Publiczny Szpital kliniczny Nr [...] we W. działając na podstawie prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego we W. [...] Wydział Pracy z dnia [...].03.2012 r. wypłacił Pani D. S. odszkodowanie za okres trzech miesięcy, zasiłek dla bezrobotnych wypłacony w okresie od 15.11.2011 r. do 31.01.2012 r. w kwocie 2314,70 zł stanowi zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nienależnie pobrane świadczenie i podlega zwrotowi wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie społeczne. Decyzja Prezydenta Miasta W. orzekająca o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 2314,70zł jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i stanowi konsekwencję prawomocnego wyroku Sądu z dnia [...].03.2012 r. W związku z tym, że przepisy Kodeksu pracy nie precyzują za jaki konkretnie kalendarzowo okres przyznawane jest odszkodowanie przyjęto interpretację Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej wyrażoną w piśmie z dnia [...].09.2007 r. Nr [...], zgodnie z którą, aby dla przejrzystości systemu, okres czasu za który Sąd przyznał odszkodowanie liczyć od dnia rozwiązania (ustania) stosunku pracy. Zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta W. została podjęta na podstawie obowiązujących przepisów zarówno prawa materialnego jak i Kodeksu postępowania administracyjnego, również powołanie się posiłkowo przez organ w uzasadnieniu decyzji na wyjaśnienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej nie stanowi naruszenia prawa, bowiem zgodnie z art. 4 ust 1 pkt 4a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do Ministra właściwego do spraw pracy należy zapewnianie jednolitości stosowania prawa, w szczególności poprzez udzielanie wyjaśnień dotyczących stosowania przepisów ustawy. Skargę na powyższą decyzję wniosła zainteresowana. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego w szczególności art. 67 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, mające wpływ na wynik sprawy i w związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. – wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jak również decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu poniesionych kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawiono rozstrzygnięcie organu I i II ustawy oraz zasadnicze motywy, które zadecydowały o treści decyzji. W szczególności zwróciła uwagę na fragment uzasadnienia organu II instancji mówiącego o tym, że skoro przepisy kodeksu pracy, nie precyzowały za jaki konkretnie okres przyznane jest odszkodowanie przyjęto interpretację Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej wyrażoną w piśmie z dnia [...].09.2007 r., zgodnie z którą dla przejrzystości systemu, okres czasu, za który Sąd przyznał odszkodowanie należy liczyć od dnia rozwiązania stosunku pracy. Organ ten nadto stwierdził, że powołanie się posiłkowo przez organ w uzasadnieniu decyzji na wyjaśnienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej nie stanowi naruszenia prawa bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4a ustawy do Ministra właściwego do spraw pracy należy zapewnienie jednorodności stosowania prawa, w szczególności poprzez udzielanie wyjaśnień dotyczących stosowania prawa. W skardze stwierdzono, że na tej podstawie i w ten sposób Minister dokonał wykładni kodeksu pracy, a wykładnię tę przyjął w zaskarżonej decyzji Wojewoda D. W ocenie skarżącej do wykładni przepisów kodeksu pracy Minister nie jest uprawniony, skutkiem tego nastąpiła błędna wykładnia art. 76 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy (...), dokonana przez organy orzekające. Dodała, że obie decyzje naruszają nabyte prawa strony i jej słuszny interes. Kłóci się to z zasadami Konstytucji RP przede wszystkim zasadami praworządności i sprawiedliwości. W odpowiedzi na skargę organ wezwał o jej oddalenie, a uzasadniając swoje stanowisko powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny nie jest zgodny z prawem o ile przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, wówczas to Sąd w oparciu o art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – może w zależności od okoliczności uchylić decyzję, stwierdzić jej nieważności lub uznać, że została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 135 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy niebędąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola Sądu, oparta na wskazanych wyżej przepisach daje podstawę do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji nie narusza prawa. Podstawę materialno prawną do rozpoznania skargi stanowi art. 76 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. Mówi on, że osoba która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dnia od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne (ust. 1), za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uznano (...) 5) zasiłek wypłacony za okres, za który w związku z orzeczeniem sądu, wypłacono wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy lub odszkodowanie z tytułu wadliwego wypowiedzenia umowy o pracę (ust. 2). Skarga kwestionuje interpretację art. 76 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i uznanie za nienależne świadczenie zasiłek dla bezrobotnych wypłacony skarżącej w okresie od 15 listopada 2011 r. do 31 stycznia 2012 r. Stan faktyczny, który dał podstawę do zastosowania powyższego przepisu, był niesporny. Zainteresowana została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. w dniu 7 listopada 2011 r. jako osoba bezrobotna, z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 15 listopada 2011 r. do dnia 14 listopada 2012 r. w wysokości 120% podstawowej kwoty zasiłku, określonej w art. 72 ust. 1 ustawy, przez okres 3 pierwszych miesięcy, czyli kwoty 913,70 zł brutto miesięcznie, w następnych zaś miesiącach kwoty 717,50 zł brutto miesięcznie. Wyrokiem Sądu Okręgowego we W. [...] Wydział Pracy sygn. akt [...] z dnia [...] marca 2012 r. skarżąca została przywrócona do pracy u dotychczasowego pracodawcy z dniem [...] marca 2012 r. na poprzednich warunkach. Ponadto zasądzono od pracodawcy na rzecz skarżącej kwotę 10.674 zł, pod warunkiem podjęcia pracy. Pracodawca potwierdził, że skarżąca została przyjęta do pracy w dniu[...] marca 2012 r. Powyższy stan faktyczny wyczerpuje normę art. 76 ust. 2 pkt 5 ustawy. Jak wskazano wyżej sąd w wyroku z dnia [...] marca 2012 r. zasądził na rzecz zainteresowanej odszkodowanie z tytułu wadliwego wypowiedzenia umowy o pracę. Tym samym zgodnie z powołanym przepisem zasiłek wypłacony za okres, za który wypłacono odszkodowanie jest nienależnie pobranym świadczeniem. Zatem w myśl art. 76 ust. 1 podlega on zwrotowi. Jak oświadczył pełnomocnik skarżącej nie kwestionuje, że zasiłek za okres 03 miesięcy jest nienależnym świadczeniem. Uważa jednak, że nie powinno ono być naliczane przez zsumowanie kwot zasiłku z trzech pierwszych miesięcy. Wówczas to skarżąca otrzymywała wyższy zasiłek dla bezrobotnych, który wynosił 913,70 zł miesięcznie. Zauważyć w tym miejscu należy, że skarżąca pozostawała faktycznie bez pracy od 1 listopada 2011 r. do 22 marca 2012 r. – czyli przez okres prawie 5 miesięcy. Organy zaś mając na uwadze, że odszkodowanie z tytułu wadliwego wypowiedzenia umowy o pracę zostało wypłacone za okres 3 miesięcy – obliczając nienależnie pobrane świadczenie przyjęły do rozliczenia zasiłek wypłacony w okresie listopad 2011 – styczeń 2012 r. Przy czym faktycznie świadczenie to zostało obliczone nie za okres 3 miesięcy a za okres 2,5 miesiąca. Z decyzji o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną wynika, że zasiłek dla bezrobotnych wypłacano od 15 listopada 2011 r. Skarga zarzuca, że taki sposób liczenia narusza powołany art. 76 ust. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy. Jednakże nie precyzuje na czym owo naruszenie polega. W ocenie Sądu zarzut ten jest bezzasadny albowiem z przepisu tego nie wynika sposób obliczenia nienależnego świadczenia. Artykuł ten nie precyzuje z jakiego okresu, przy pozostawaniu bez pracy przez dłuższy okres niż 3 miesiące, w przypadku gdy zwykle zasiłek dla bezrobotnych jest w różnych okresach wypłacany w różnych kwotach, powinno być obliczone nienależne świadczenie. Nie ma też w tej kwestii żadnego uregulowania w kodeksie pracy. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia jakiegokolwiek przepisu. Z tej sytuacji należy wyciągnąć wniosek, że ustawodawca pozostawiał w tym zakresie swobodę organu w podejmowaniu decyzji. Na marginesie należy też zauważyć, że kodeks pracy nie precyzuje również według jakich zasad powinno być obliczone odszkodowanie za niezgodne z prawem rozwiązanie przez pracodawcę umowy o pracę bez wypowiedzenia (art. 58 k.p. w zw. z art. 56 k.p.). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 lutego 2000 r. w sprawie I PKN 539/99 uznał, że podstawę wyliczenia odszkodowania jest miesięczne średnie wynagrodzenie z okresu poprzedzającego rozwiązanie umowy o pracę. W ocenie Sądu jest to stwierdzenie również nieprecyzyjne, gdyż brak jest jednoznacznych wskazówek, za jak długi okres powinno być obliczone średnie wynagrodzenie. W opracowanym przez Krzysztofa Barana komentarzu do kodeksu pracy mówi on, odnosząc się do sposobu obliczenia odszkodowania w związku z brzmieniem art. 58 u.p.t., że będzie miało tu znaczenie stanowisko Sądu Najwyższego mówiące o średnim miesięcznym wynagrodzeniu z okresu poprzedzającego rozwiązanie umowy o pracę. Przyjmując w niniejszej sprawie przedstawione wyżej rozliczenia należy stwierdzić, że przedstawia się ono w zbliżony sposób jak w omawianych decyzjach. Decyzja z dnia [....] listopada 2011 r. przyznała w okresie pierwszych 3 miesięcy posiadania prawa do zasiłku 913,70 zł – co daje przez okres 3 miesięcy czyli do połowy lutego (od 15 listopada 2011 r.) – łącznie kwotę 2741,10 zł oraz po tym okresie kwotę 717,50 zł – tym samym za okres ostatniej części lutego kwotę 358,75 zł i za 22 dni marca 2012 r. – 526,16 zł - łącznie 3626,01 zł. Powyższa kwota podzielona przez około 4,5 miesiące (+ 7 dni) – daje kwotę około 800 zł miesięcznie. Za okres trzech miesięcy – bo za taki czas obliczono odszkodowanie jest to suma około 2400 zł. W okolicznościach wskazanych wyżej odwołanie się w skardze do słusznego interesu strony lub praw nabytych, nie znajduje uzasadnienia. Zwłaszcza w sytuacji gdy organ mimo jednoznacznego brzmienia przepisu art. 76 ust. 1 i 2 ustawy oblicza wysokość nienależnego świadczenia za okres 2,5 miesiąca a nie jak wynika z ustawy 3 miesięcy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak wyżej.