IV SA/Wr 12/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, , Protokolant st. sekretarz sądowy Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Z.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 9 września 2015 r. (nr SKO 4303/59/15) podjętą po rozpatrzeniu odwołania Z. R. (dalej: skarżący, strona) od wydanej z upoważnienia Prezydenta W. – decyzji Administratora w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia 21 lipca 2015 r. (nr [...]) odmawiającej przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego na okres od 1 lipca 2015 r. do 31 października 2015 r. (pkt 1 rozstrzygnięcia) i przyznającej dodatek mieszkaniowy na okres od 1 listopada 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. w kwocie 328,53 zł miesięcznie (pkt 2 rozstrzygnięcia), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium Odwoławcze wskazało, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana na wniosek skarżącego złożony w dniu 2 czerwca 2015 r. Organ ten przyznał skarżącemu dodatek w kwocie 328,53 zł miesięcznie na uzupełnienie wydatków za zajmowane na podstawie stosunku prawnego najmu przez jedną osobę, mieszkanie komunalne Gminy W., położone przy ul. [...] we W. Mieszkanie to ma 25,30 m2 powierzchni użytkowej, jest centralnie ogrzewane i są w nim instalacje doprowadzające zimną i ciepłą wodę oraz gaz przewodowy. Nadto organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek przyznaje się na okres 6 miesięcy, począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Mając jednak na uwadze, że decyzją z dnia 6 marca 2015 r. ([...]), odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego na okres od 1 marca 2015 r. do 30 czerwca 2015 r. i przyznano wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy na okres od 1 lipca 2015 r. do 31 sierpnia 2015 r., a decyzją z dnia 7 maja 2015 r. ([...]), odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego na okres od 1 maja 2015 r. do 31 sierpnia 2015 r. i przyznano dodatek mieszkaniowy na okres od 1 września 2015 r. do 31 października 2015 r. wnioskowany dodatek mieszkaniowy należało przyznać na okres od dnia 1 listopada 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r., gdyż przyznanie dodatku mieszkaniowego tej samej osobie na ten sam okres czasu jest niedopuszczalne. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. R. wyraził swoje niezadowolenie. Dodał, że pozostaje bez pracy i dochodów, w ciężkiej sytuacji bytowej. Uważa, że dodatek mieszkaniowy powinien zostać przyznany na pełen sześciomiesięczny okres. Kolegium Odwoławcze w rozpoznaniu powyższego odwołania podniosło, że dodatek mieszkaniowy, jak sama nazwa wskazuje, jest świadczeniem uzupełniającym własne wydatki zajmującego mieszkanie. Według przepisu art. 6 ust. 10 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 966 z późn. zm.), wysokość dodatku mieszkaniowego, łącznie z ryczałtem, o którym mowa w ust. 7, nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ust. 11, 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Organ administracji publicznej właściwy w sprawach przyznawania dodatków mieszkaniowych nie może zatem przyznać wyższego dodatku mieszkaniowego niż 70% wydatków mieszkaniowych. Udział w wydatkach mieszkaniowych osoby zajmującej mieszkanie, ponoszony z uzyskanych własnych środków finansowych, powinien wynosić 30% miesięcznych wydatków. Uzyskanie środków na pokrycie udziału w wydatkach mieszkaniowych spoczywa na osobie uprawnionej do uzyskania dodatku mieszkaniowego, a mogą one pochodzić na przykład z własnego majątku, własnych dochodów z zatrudnienia w różnych formach i zajęć zawodowych, z pomocy innych osób, z okresowych lub celowych zasiłków pomocy społecznej lub z pomocy instytucji charytatywnych. Jak już wspomniano wyżej, dodatek mieszkaniowy ma na celu pokrycie z funduszy publicznych tylko części kosztów utrzymania mieszkania, jakie obowiązana jest ponosić osoba uprawniona do otrzymania takiego dodatku. Jego przyznanie stanowi formę zwolnienia wnioskodawcy z obowiązku ponoszenia oznaczonej kwotowo części kosztów utrzymania zajmowanego przezeń mieszkania. Zakres udzielania pomocy określa ustawa o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którą pomoc ta ma charakter częściowy i nie pokrywa w całości wydatków na mieszkanie osoby uprawnionej do takiego dodatku. Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że Rada Miejska W. nie podwyższyła, ani nie obniżyła, nie więcej niż o 20 punktów procentowych, wysokości wskaźników procentowych, o których mowa wyżej, do czego ma uprawnienie na podstawie art. 6 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że strona - w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego - nie uzyskała żadnego dochodu. Wydatki mieszkaniowe - potwierdzone przez zarządcę lokalu – Zarząd Zasobu Komunalnego Biuro Obsługi Klienta nr 9 we W. - w grudniu 2014 r – wyniosły 469,33 zł. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym (w realiach niniejszej sprawy 496,33 zł) Uwzględnienie art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oznacza, że stronie przysługuje dodatek mieszkaniowy w kwocie 328,53 zł. Dalej Kolegium Odwoławcze zważyło, że w myśl art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Przedmiotowy wniosek skarżący złożył w dniu 2 czerwca 2015 r., a więc co do zasady dodatek mieszkaniowy należałoby przyznać na okres sześciu miesięcy począwszy od dnia 1 lipca 2015 r. Istotnym jednak jest, że wniosek strony złożony został w okresie obowiązywania decyzji organu pierwszej instancji z dnia 6 marca 2015 r. ([...]), którą odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego na okres od 1 marca 2015 r. do 30 czerwca 2015 r. i przyznano wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy na okres od 1 lipca 2015 r. do 31 sierpnia 2015 r. oraz decyzji z 7 maja 2015 r. ([...]), którą odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego na okres od 1 maja 2015 r. do 31 sierpnia 2015 r. i przyznano dodatek mieszkaniowy na okres od 1 wrzenia 2015 r. do 31 października 2015 r. Tym samym złożenie w dniu 2 czerwca 2015 r. przez skarżącego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, obejmującego swym zakresem częściowo okres, na który już przyznano dodatek decyzją z dnia 6 marca 2015 r. i 7 maja 2015 r. stanowiło negatywną przesłankę do przyznania dodatku za miesiące objęte tymi decyzjami (od 1 lipca 2015 r. do 31 października 2015 r.). Odnośnie natomiast miesięcy nieobjętych tymi decyzjami organ pierwszoinstancyjny zasadnie zbadał przesłanki przyznania dodatku mieszkaniowego i wydał rozstrzygnięcie w tym zakresie przyznając wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy za okres od 1 listopada 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że nie jest dopuszczalne przyznanie dwóch dodatków tej samej osobie, na ten sam okres czasu. Nadmieniono także, że orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie wykładni przepisu art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest jednolite. Przyjmuje się, że sformułowanie "na okres sześciu miesięcy" oznacza, że uprawniony organ rozpoznając sprawę dodatku mieszkaniowego w okresie od dnia pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono wniosek, ocenia zasadność tego wniosku w całym tym okresie i stosownie do wyników tej oceny orzeka o przyznaniu dodatku za te miesiące, za które stosownie do poczynionych ustaleń może być przyznany, w pozostałym zakresie zaś odmawia przyznania dodatku (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1384/05). "Przepis art. 7 ust. 5 ustawy wyznacza zatem jedynie maksymalny okres przyznania dodatku z konkretnego wniosku strony, lecz nie wyłącza możliwości objęcia merytorycznym rozstrzygnięciem jedynie części z sześciomiesięcznego okresu objętego wnioskiem, o ile o pozostałej części rozstrzygnięto już inną decyzją" (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 103/2005, wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1338/11, LEX nr 1126264). Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze skarżący żądał wymierzenia grzywny organowi za odmowę wydania postanowienia na jego wniosek z dnia 22 września 2015 r. o uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 kpa o dodatkowe rozstrzygnięcie oraz co do prawa wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego. Skarżący wniósł o zwolnienie go z kosztów sądowych ze względu na trudną sytuację materialną. Ponadto zwrócił się o zawieszenie postępowania w sprawie ze skargi na decyzję Kolegium z dnia 9 września 2015 r., "gdyż przed wniesieniem skargi do WSA wszczęte zostało postępowanie administracyjne na wniosek z dnia 22 września 2015 r. o uzupełnienie decyzji oraz, że pismem z dnia 17 listopada 2015 r. wszcząłem postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji, jakie zostały wydane w zakończonej sprawie oraz że wezwałem organ w trybie art. 37 kpa do usunięcia naruszenia prawa i wydania pozytywnego postanowienia o uzupełnienia decyzji, gdyż oba postępowania sądowoadministracyjne winny być połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia a w tym celu konieczne jest postanowienie Kolegium o uzupełnieniu wezwałem w trybie art. 37 kpa do usunięcia naruszenia prawa i wydania pozytywnego postanowienia o uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 kpa, aby przewodniczący sądu mógł połączyć sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia". Skarżący zwrócił się o stwierdzenie nieważności "decyzji obu instancji, bowiem orzekają z rażącym naruszeniem prawa o przyznaniu mi dodatku mieszkaniowego jedynie na część ustawowo zagwarantowanego sześciomiesięcznego okresu oraz że nie udzielają pouczenia co do prawa wniesienia powództwa do sądu powszechnego wobec braku wypłaty dodatku mieszkaniowego w terminie i odsetek za zwłokę, jakie nalicza administrator na moim koncie". Zdaniem skarżącego organy rażąco naruszyły prawo, bowiem nie można kumulować w jednej decyzji dwóch rozstrzygnięć będących ze sobą w sprzeczności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując poczynione w zaskarżonej decyzji ustalenia i towarzyszącą im argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) – dalej jako: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966, z późn. zm.), które legły u podstaw obu decyzji wydanych w sprawie regulują zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwości organów w tych sprawach. Regulacja ta ma walor kompletności, co oznacza, że orzekanie w przedmiocie dodatku mieszkaniowego nie wymaga stosowania innych ustaw. Przewidziany w przepisach tej ustawy dodatek mieszkaniowy, jest świadczeniem pieniężnym, które ma pomóc najemcy lub właścicielowi mieszkania, gdy nie jest w stanie samodzielnie pokryć wydatków na jego utrzymanie. Określono w niej warunki i kryteria jakie muszą być spełnione, aby wniosek o przyznanie tego świadczenia mógł być uwzględniony, na które składają się: tytuł prawny do lokalu (art. 2 ustawy), spełnienie kryterium dochodowego, (art. 3 ustawy), wielkość lokalu określona z uwzględnieniem normatywnej powierzchni lokalu (art. 5 ustawy). Wskazane warunki i kryteria muszą być spełnione łącznie, aby możliwe było przyznanie dodatku mieszkaniowego w wysokości ustalonej zgodnie z zasadami określonymi w art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W tym zakresie pozostaje poza sporem w badanej sprawie, że skarżący spełnia opisane wyżej warunki, co predestynuje go do przyznania takiej pomocy. Zgodnie z art. 7 ust. 5 dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Z niespornych ustaleń faktycznych sprawy wynika, że decyzją z dnia 6 marca 2015 r. ([...]) organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania dodatku mieszkaniowego na okres od 1 marca 2015 r. do 30 czerwca 2015 r. i przyznał Mu dodatek mieszkaniowy na okres od 1 lipca 2015 r. do 31 sierpnia 2015 r. a decyzją z dnia 7 maja 2015 r. ([...]) organ odmówił stronie przyznania dodatku mieszkaniowego na okres od 1 maja 2015 r. do 31 sierpnia 2015 r. i przyznał dodatek mieszkaniowy na okres od 1 września 2015 r. do 31 października 2015 r. Skarżący w dniu 2 czerwca 2015 r. złożył kolejny wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W tym stanie rzeczy złożenie w dniu 2 czerwca 2015 r. przez skarżącego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, obejmującego swym zakresem częściowo okres, na który już przyznano dodatek powyższymi decyzjami uzasadniało odmowę przyznania dodatku za miesiące objęte tymi decyzjami, następując po miesiącu w którym złożono wniosek. Odnośnie natomiast miesięcy nie objętych tymi decyzjami zasadnie zbadano przesłanki przyznania dodatku mieszkaniowego i wydano rozstrzygnięcie w tym zakresie przyznając dodatek mieszkaniowy za okres od 1 listopada do 31 grudnia 2015 r. jak bowiem wskazano w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., OSK 1338/11, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej cbosa, decyzja w przedmiocie dodatku mieszkaniowego ma charakter decyzji czasowej i zawsze musi zawierać rozstrzygnięcie o dodatku we wskazanym wyżej okresie czasu. Ustawodawca jednocześnie nie określił w ustawie w jakim czasie winien być złożony wniosek ani też nie wiąże z datą złożenia wniosku skutku w postaci utraty uprawnień materialnoprawnych przysługujących stronie na podstawie omawianej ustawy. Strona może zatem składać dowolną ilość wniosków a obowiązkiem organu jest ich merytoryczne rozpatrzenie. Niewątpliwie nie jest dopuszczalne przyznanie dwóch dodatków tej samej osobie, na ten sam okres czasu. Zasadne jest zatem stanowisko, że art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wyłącza możliwości objęcia merytorycznym rozstrzygnięciem jedynie części z sześciomiesięcznego okresu objętego wnioskiem, o ile o pozostałej części rozstrzygnięto inną decyzją. Uwzględniając zatem ratio legis omawianej ustawy, należy przyjąć, że złożenie wniosku o dodatek mieszkaniowy, obejmującego swym zakresem częściowo okres, na który przyznano dodatek decyzją wydaną na podstawie innego, wcześniej złożonego wniosku, stanowi jedynie negatywną przesłankę materialnoprawną do przyznania dodatku za miesiące objęte tą inną decyzją. Odnośnie miesięcy nie objętych inną decyzją, organ administracji winien zbadać przesłanki przyznania dodatku mieszkaniowego i wydać rozstrzygnięcie w tym zakresie. Jak wskazał NSA w wyroku z 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1384/05, (dostępny w cbosa), sformułowanie "przyznaje na okres 6 miesięcy", użyte w przepisie art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, należy rozumieć w ten sposób, iż uprawniony organ rozpoznając sprawę dodatku przysługującego w okresie od dnia pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono wniosek, ocenia zasadność tego wniosku w całym tym okresie i stosownie do wyniku tej oceny, orzeka o przyznaniu dodatku za te miesiące, za które dodatek stosownie do poczynionych ustaleń może być przyznany, w pozostałym zaś zakresie odmawia przyznania dodatku. W powołanym wyroku NSA wyrażono pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że brak jest regulacji prawnych wykluczających wydanie decyzji w części przyznającej dodatek mieszkaniowy, a w części odmawiającej przyznania dodatku. Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszej instalacji nie naruszają prawa, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Ustosunkowując się zaś do zawartego w skardze żądania ukarania organu grzywną podkreślenia wymaga, że wniosek ten jest bezpodstawny albowiem przepisy ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości złożenia do sądu administracyjnego wniosku w zakresie, w jakim domaga się tego skarżący. H.B.12.03.2018 r.