IV SA/Wr 120/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA – Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi działającego z upoważnienia Burmistrza P. - Zastępcy Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku stałego postanawia: odrzucić skargę. Uzasadnienie: Decyzją z dnia [...]r. nr[...], działający z upoważnienia Burmistrza P., Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w P. odmówił M. P. przyznania świadczenia w postaci zasiłku stałego z uwagi na niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 37 w związku z art. 6 pkt 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Monika Pilichowska wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przyznało M. P. zasiłek stały. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył działający z upoważnienia Burmistrza Polkowic Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w P., domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o odrzucenie skargi. Zarzuciło, że w niniejszej sprawie Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w P. nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego, a więc możliwości występowania w charakterze strony skarżącej przed sądem administracyjnym. Podmiot ten orzekający w sprawie jako organ pierwszej instancji nie ma interesu prawnego. Nie jest zatem podmiotem legitymowanym do kwestionowania przed sądami administracyjnymi decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym przez organ wyższego stopnia. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podzielił prezentowany w orzecznictwie pogląd, według którego organ, który został powołany na mocy przepisów prawa do wydania decyzji w sprawie, nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Treść przywołanej normy wskazuje zatem, że prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego mają dwie kategorie podmiotów. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony interesu prawnego. Druga kategoria, to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004). W niniejszej sprawie skarga na decyzję drugoinstancyjną, wydaną w sprawie indywidualnej dotyczącej przyznania M. P. prawa do zasiłku stałego, wniesiona została przez działającego z upoważnienia Burmistrza Polkowic Zastępcę Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w P., w sytuacji, gdy decyzja w pierwszej instancji wydana została przez ten właśnie organ. W tej sytuacji, oceniając czy Zastępcy Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w P. przysługuje w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym status skarżącego, Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy podmiot ten nie spełnia przesłanek legitymujących go do wniesienia skargi do Sądu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a w konsekwencji, że wniesiona przez niego skarga jest niedopuszczalna. Argumentując powyższe stanowisko wskazać należy na wielokrotnie wyrażony i ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym powierzenie określonemu podmiotowi właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ jej interesu w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Zatem Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w P., jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w konkretnej sprawie, ma ograniczone uprawnienia procesowe jako osoba prawna. W zakresie, w jakim podmiot wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jego interesu, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że jednostka może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (tak NSA w wyroku z dnia 18 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1211/06 i w postanowieniu z dnia 6 października 2009 r. sygn. akt I OSK 1358/09, nsa.gov.pl). Stanowisko, zgodnie z którym podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być organ, który orzekał w sprawie w pierwszej instancji, jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. orzeczenia z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04, z dnia 10 sierpnia 2005 r. sygn. akt OSK 788/05 i sygn. akt OSK 789/05, z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 460/05, a ponadto z dnia 1 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 386/05, z dnia 18 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1211/06 oraz z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1783/07). Powyższe poglądy znajdują potwierdzenie również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08, w którym Trybunał Konstytucyjny rozpoznając skargę Gminy Koziegłowy orzekł, że art. 33 i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zgodne z art. 165 Konstytucji. W uzasadnieniu w/w wyroku Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że pojęcie ochrony sądowej różni się od pojęcia prawa do sądu. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym i zakłada prawo danego podmiotu do samodzielnego uruchomienia procedury sądowej, a także prawo do wysłuchania w tym postępowaniu. Sądowa ochrona samodzielności bardziej akcentuje aspekt przedmiotowy mechanizmów ochrony ukierunkowanych na zapewnienie prawidłowego wykonywania zadań publicznych. Zakłada też pozostawienie szerszej swobody ustawodawcy co do sposobów jej urzeczywistnienia. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Zaskarżone przepisy mieszczą się w granicach swobody regulacyjnej pozostawionej ustawodawcy. Są także zgodne z Konstytucją przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Trybunał Konstytucyjny jednocześnie wskazał, że: "Jest jednak możliwe, aby ustawodawca w odmienny sposób uregulował kwestię jednostek samorządowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym pod warunkiem, że nie wykroczy poza zakres przysługującej mu swobody regulacyjnej". Powyższe rozważania należy odnieść również do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy dodając, że w przepisach mającej zastosowanie w sprawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej brak jest podstaw prawnych do przyjęcia istnienia po stronie organu rozstrzygającego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym indywidualną sprawę administracyjną w przedmiocie zasiłku stałego, legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję reformatoryjną, bądź kasacyjną wydaną w tej sprawie przez organ odwoławczy. Mając powyższe na względzie, wniesioną w niniejszej sprawie skargę uznać należało za niedopuszczalną. Podlegała ona zatem odrzuceniu, co orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.