IV SA/Wr 130/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Sędziowie sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), sędzia WNSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi G. D. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nadania Statutu A i B w Z. postanawia: odrzucić skargę. W dniu [...] lipca 2015 r. Rada Gminy Z. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie nadania Statutu A i B. w Z. W dniu 17 sierpnia 2015 r. skarżący złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając naruszenie § 47 pkt 1-3 w związku z § 66 pkt 6 w związku z § 68 pkt 2 i w związku z § 74 pkt 2 lit. a i b, a także § 67 lit. a Statutu Gminy Z., nadanego uchwałą Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Z. Strona wskazała, że jej interes prawny wynika z faktu pełnienia obowiązków Przewodniczącego Rady Programowej A w Z. w chwili podejmowania przez Radę Gminy uchwały i pełnienia tych obowiązków do dnia złożenia wezwania. Rada Gminy do dnia złożenia wezwania nie odwołała strony ze składu Rady Programowej. Pismem z dnia 23 września 2015 r. Rada Gminy poinformowała stronę, że nie doszło do podjęcia uchwały w sprawie uchylenia uchwały Rady Gminy Z. w sprawie nadania Statutu A i B. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, zarzucając naruszenie § 47 pkt 1-3 w związku z § 66 pkt 6 w związku z § 68 pkt 2 i w związku z § 74 pkt 2 lit. a i b, a także § 67 lit. a Statutu Gminy Z., nadanego uchwałą Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Z. Skarżący wyjaśnił, że jego interes prawny wynika z faktu pełnienia obowiązków Przewodniczącego Rady Programowej A w Z. w chwili podejmowania przez Radę Gminy uchwały. Rada Gminy do dnia złożenia skargi nie odwołała strony ze składu Rady Programowej. Według skarżącego w uzasadnieniu uchwały nie wskazano skutków finansowych realizacji uchwały. Uchwała nie była opiniowana przez właściwe komisje stałe Rady Gminy, w tym zwłaszcza przez komisję właściwą do spraw budżetu. Nie podano, jakie jest źródło finansowania nowych zadań z zakresu sportu i rekreacji. Uchwała powinna być również zaopiniowana przez komisję specjalną, powołaną do opracowania nowego Statutu Gminy Natomiast opinia komisji właściwej do spraw kultury i sposób jej przygotowania oraz przedstawienia na sesji Rady Gminy odbywał się w całkowitej niezgodzie ze Statutem do tego stopnia, że należy uznać to za rażące naruszenie prawa. Komisja ta została zwołana przez organ do tego nieupoważniony, czyli przez Wójta Gminy, natomiast powinna zostać zwołana przez przewodniczącego lub zastępcę przewodniczącego komisji. Wyłącznie przewodniczący komisji winien odczytywać na sesjach Rady Gminy opinie w sprawie projektów uchwał. Natomiast to wiceprzewodniczący Rady poinformował radnych i to niezgodnie z prawdą o fakcie nie przyjęcia przez komisje opinii w sprawie uchwały. Radnym nie przedstawiono opinii radcy prawnego. Projekt nowego Statutu nie został też przedstawiony do zaopiniowania przez Radę Programową. W uchwale nie odniesiono się również do zapisów uchwały Rady Gminy z [...] maja 2013 r. o powołaniu Rady Programowej A, a więc Rada ta nadal istnieje i nie została rozwiązana. Natomiast Statut A i B nie przewiduje istnienia tej Rady. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Z. wniosła o odrzucenie lub oddalenie skargi. Skarżący nie wykazał bowiem, aby uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie. Pismem z dnia 23 lipca 2015 r. skarżący zrezygnował z pełnienia funkcji Przewodniczącego Rady Programowej A w Z., a więc nie sposób jest twierdzić, że interes prawny skarżącego związany jest z pełnieniem przez niego funkcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanej ustawy). Wśród form działania organów administracji samorządowej poddanych kontroli sądowoadministracyjnej ustawodawca wskazał między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Z. z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...] w sprawie nadania Statutu A i B w Z. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest to, że skarga kwestionująca legalność wskazanej wyżej uchwały wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), zwanej dalej "u.s.g.". Zgodnie zaś z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Według przywołanej wyżej normy, przesłanki skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. są zatem uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego i po trzecie skarga musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego. W pierwszym zatem rzędzie, obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia w/w wymogi formalne, a tym samym, czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Nie budzi wątpliwości, że sprawa w której zaskarżona uchwała została podjęta zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej. Niesporne jest także w sprawie, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania przez skarżącą stronę Radę Gminy Z. do usunięcia naruszenia interesu prawnego, zakwestionowaną uchwałą. Natomiast w niniejszej sprawie nie została - w ocenie Sądu, spełniona przesłanka naruszenia interesu prawnego skarżącej strony. Z cyt. wyżej przepisu art.101 ust.1 u.s.g. jednoznacznie bowiem wynika, że legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty o których mowa w tymże przepisie, przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego wnoszącego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny strony skarżącej. Wskazać przy tym należy, że w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). W orzecznictwie przyjęte zostało, iż nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11). Zważyć należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, określa tryb zainicjowania przeprowadzenia kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy przez sąd administracyjny w sposób odmienny od przyjętego w ustawie p.p.s.a. W świetle bowiem przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., legitymacja do zaskarżania uchwał wymaga nie tylko wykazania interesu prawnego lub uprawnienia, ale i wykazania jego naruszenia postanowieniami zaskarżonego aktu. Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt IV SA/Wr 831/14). Istotne jest przy tym także, że interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy - jest to interes o charakterze osobistym, tj. własny, zindywidualizowany i konkretny. Naruszenie tego interesu następuje zatem tylko wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w CBOSA), a co w niniejszej sprawie nie zostało przez skarżącego dowiedzione. Innymi słowy skarżący nie wykazał, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, iż uchwała narusza bezpośrednio Jego interes prawny lub uprawnienia. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie skarżący nie przeprowadził skutecznie dowodu naruszenia prawa mającego bezpośredni wpływ na własną, indywidualną sytuację prawną. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Z. nr [...], podjęta w dniu [...] lipca 2015 r. w sprawie nadania Statutu A i B w Z., naruszająca według skarżącego § 47 pkt 1-3 w związku z § 66 pkt 6 w związku z § 68 pkt 2 i w związku z § 74 pkt 2 lit. a i b, a także § 67 lit. a Statutu Gminy Z., nadanego uchwałą Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Z. Istotne jest zatem, że cyt. wyżej uchwała nie kreuje bezpośrednio żadnych ograniczeń, czy też uprawnień skarżącego, innymi słowy nie kształtuje wprost sytuacji prawnej skarżącego. Skarżący upatruje naruszenia jego interesu prawnego w fakcie pełnienia obowiązków Przewodniczącego Rady Programowej A w Z. w chwili podejmowania przez Radę Gminy uchwały i podkreśla, że Rada Gminy do dnia złożenia skargi nie odwołała strony ze składu Rady Programowej. Jednakże nieustanowienie Rady Programowej w przepisach zaskarżonej uchwały nie może być kwalifikowane w kategoriach naruszeń prawa świadczących o istnieniu i naruszeniu interesu prawnego, a do którego odwołuje się omawiany przepis art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy tej uchwały nie nakładają na skarżącego żadnych obowiązków ani też nie pozbawiają skarżącego posiadanych uprawnień. W orzecznictwie przyjęte zostało, że interes prawny winien być osobisty, własny, indywidualny. Musi to być interes o charakterze osobistym, czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z 23 maja 2002 r., IV SA 1486/01, niepubl.). Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak zaś bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji. W kontekście przytoczonych wyżej rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego, o którym stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, brak bezpośredniego – wprost wpływu zakwestionowanych przez skarżącego przepisów uchwały na sferę prawną skarżącego, nie pozwala na przyznanie legitymacji procesowej skarżącemu, akcentując przy tym, że skarżący nie wykazał związku pomiędzy skarżonymi przepisami, a naruszeniem Jego aktualnej, indywidualnej sytuacji prawnej. Natomiast podnoszone przez skarżącego argumenty, mogą świadczyć o istnieniu po stronie skarżącego jedynie interesu faktycznego, nie zaś interesu prawnego, a którego to wystąpienie (interesu prawnego) i jego naruszenie uzasadnia dopiero merytoryczną kontrolę i ingerencję sądu administracyjnego. Reasumując, stwierdzić należy, że wobec tego, iż skarżący nie wykazał aby zaskarżoną uchwałą został naruszony Jego interes prawny lub uprawnienie, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę, przyjmując, że brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego nie otworzył drogi do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały.