IV SA/Wr 131/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, , po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę w całości. | Przedmiotem skargi jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W.u z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr 2 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia W. R. ze służby w Policji. Na podstawie rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w Z. zwolnił ze służby w Policji z dniem 31 sierpnia 2015 r. aspiranta W. R., dzielnicowego Rewiru Dzielnicowych Komisariatu Policji w P. powołując się na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], uznające badanego policjanta za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i zaliczające go do trzeciej grupy inwalidzkiej. Pismem z dnia 17 listopada 2016 r. W. R. wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Policji na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 i pkt 8 k.p.a., wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 555/16, uchylający orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej w K. z dnia 28 maja 2015 r. z uwagi na brak należytego uzasadnienia orzeczenia, brak rozstrzygnięcia mieszczącego się w katalogu dopuszczalnych rozstrzygnięć oraz brak doręczenia orzeczenia organowi kierującemu na badanie. Postanowieniem z dnia 28 listopada 2016 r. nr 1 Komendant Powiatowy Policji w Z. wznowił postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia wnioskodawcy ze służby w Policji na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2016 r. nr 2 Komendant Powiatowy Policji w Z. zawiesił postępowanie administracyjne, wszczęte postanowieniem z dnia 28 listopada 2016 r. nr 1 w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia wnioskodawcy ze służby w Policji, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., t. j. w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Rozstrzygnięcie o istocie sprawy, t. j. o istnieniu lub nieistnieniu przesłanek do zwolnienia ze służby wnioskodawcy i w konsekwencji ewentualna decyzja w przedmiocie zwolnienia ze służby zależy od treści orzeczenia komisji lekarskiej orzekającej w drugiej instancji, ustalającego czy jest on zdolny do służby w Policji. Obecnie w obrocie prawnym pozostaje jedynie orzeczenie komisji lekarskiej pierwszej instancji, od którego wnioskodawca wniósł odwołanie. Ponieważ rozpatrzenie sprawy zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, to należało zawiesić postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia wnioskodawcy ze służby w Policji. W zażaleniu na postanowienie wnioskodawca wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji lub uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędną wykładnię i nieuzasadnione zastosowanie w sprawie, gdy okoliczności, na które powołuje się organ nie mogą stanowić podstawy do zawieszenia postępowania. Strona wskazała, że nadal w obrocie prawnym pozostaje orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], na mocy którego wnioskodawca został uznany za zdolnego do służby w Policji z ograniczeniami, a tym samym nie istnieje podstawa do niedopuszczenia funkcjonariusza do pełnienia obowiązków służbowych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, chociażby do czasu zakończenia procedury orzeczniczej. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego, a taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła. Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2017 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji we W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozstrzygnięcie o istocie sprawy, to jest o istnieniu lub nieistnieniu przesłanek do zwolnienia ze służby wnioskodawcy, a w konsekwencji ewentualna decyzja w przedmiocie zwolnienia ze służby w pełni uzależniona jest od treści orzeczenia komisji lekarskiej orzekającej w drugiej instancji. W obrocie prawnym pozostaje jedynie orzeczenie komisji lekarskiej orzekającej w pierwszej instancji, od którego to orzeczenia wnioskodawca wniósł odwołanie. Rozpatrzenie sprawy w postępowaniu wznowieniowym w przedmiocie zwolnienia wnioskodawcy ze służby w Policji uzależnione jest od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, czyli obecnie od orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej w W. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego nieuzasadnione zastosowanie w sprawie, gdy okoliczności, na które powołuje się organ, nie mogą stanowić podstawy do zawieszenia postępowania wszczętego uprzednio na podstawie postanowienia z dnia 28 listopada 2015 r. Skarżący wskazał, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Do wydania rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia ze służby doszło na podstawie orzeczenia właściwej komisji lekarskiej, które to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Fakt ten ma istotne znaczenie w sprawie, tym bardziej że w obrocie prawnym nie pozostaje żadne orzeczenie o uznaniu wnioskodawcy za niezdolnego do służby w Policji. Organ powinien na nowo uregulować pozycję prawną skarżącego przez wydanie decyzji w przedmiocie uchylenia ostatecznego rozkazu w sprawie zwolnienia go ze służby, po czym wydać rozkaz personalny o wyznaczeniu na stanowisko służbowe. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Przy piśmie procesowym z dnia 23 marca 2017 r. Komendant Wojewódzki Policji przesłał zawiadomienie Centralnej Komisji Lekarskiej w W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej we W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]. Przy piśmie procesowym z dnia 1 czerwca 2017 r. Komendant Wojewódzki Policji przesłał orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej w W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], uchylające orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej we W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] (orzeczenie poprzedzające orzeczenie z dnia 24 marca 2015 r.) z powodu uchybień proceduralnych popełnionych przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Spór pomiędzy stronami dotyczy prawidłowości postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] stycznia 2017 r., utrzymującego w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia W. R.. ze służby w Policji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.:Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.). Przesłanką zawieszenia postępowania administracyjnego, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jest wystąpienie w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Zgodnie bowiem z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć, przy czym pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego musi istnieć zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 953/15, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej, prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Z omawianego przepisu wynika ponadto, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do k.p.a., uw. 5 do art. 97, LEX/el, 2015, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1699/14, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia (wyrok NSA z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt I OSK 257/09). Zagadnienie wstępne musi zatem wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, w której wydanie decyzji po wznowieniu postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, wymaga rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, co zasadnie przyjęły organy w wydanych postanowieniach o zawieszeniu wznowionego postępowania. W rozpoznawanej sprawie, po wystąpieniu przez skarżącego z wnioskiem z dnia 17 listopada 2016 r. o wznowienie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby w Policji nadal nie została ostatecznie rozstrzygnięta kwestia zdolności skarżącego do służby w Policji z uwagi na stan zdrowia. Ocena zdolności skarżącego do służby w Policji z uwagi na stan zdrowia należy do kompetencji komisji lekarskich, podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, obecnie Dolnośląskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej we W. oraz w trybie odwoławczym Centralnej Komisji Lekarskiej w W.. W wyroku z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 555/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił z przyczyn proceduralnych orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej w K. z dnia 28 maja 2015 r. (orzeczenie Komisji drugiej instancji), a Centralna Komisja Lekarska w W. zawiadomiła w dniu 4 maja 2017 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej we W. z dnia [...] marca 2015 r. (orzeczenie Komisji pierwszej instancji). Natomiast w wyroku z dnia 27 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 436/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Centralną Komisję Lekarską w W. do rozpatrzenia odwołania skarżącego od orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej we W. z dnia 19 stycznia 2015 r. Po rozpatrzeniu tego odwołania Centralna Komisja Lekarska w W. w orzeczeniu z dnia 15 maja 2017 r. uchyliła orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej we W. z dnia 19 stycznia 2015 r. w całości i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez D. Komisję Lekarską we W.. Tak więc w dniu wydania zaskarżonego postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 16 stycznia 2017 r. postępowanie dotyczące oceny zdolności skarżącego do służby w Policji toczące się przed komisjami lekarskimi nie zostało zakończone. Zdaniem Sądu, mając na uwadze powyższe okoliczności, skarżący bezpodstawnie kwestionuje zasadność postanowienia zawieszającego inicjowane przez niego postępowanie administracyjne, bowiem wynik sprawy przed komisjami lekarskimi będzie miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie jego wniosku z dnia 17 listopada 2016 r. Na obecnym etapie tego postępowania organy Policji nie są w stanie wydać jednej z decyzji przewidzianych w art. 151 § 1 k.p.a., tj. decyzji odmawiającej uchylenia rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia 18 sierpnia 2015 r. zwalniającego skarżącego ze służby w Policji lub też decyzji uchylającej powyższy rozkaz personalny i rozstrzygnięcia o istocie sprawy (przywrócenia do służby w Policji). Skoro skarżący domaga się wydania w postępowaniu wznowieniowym decyzji uchylającej wspomniany rozkaz personalny i przywrócenie go do służby w Policji, to nastąpić to może dopiero w sytuacji wydania ostatecznego orzeczenia przez właściwą komisję lekarską w przedmiocie zdolności skarżącego do służby w Policji. Jest oczywiste, że wynik toczącej się sprawy przed komisją lekarską mieści się w kategorii zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zachodzi bowiem związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej w przedmiocie wniosku o przywrócenie do służby w Policji zgodnie z orzeczeniem właściwej komisji lekarskiej, a zagadnieniem wstępnym. Wobec łącznego wystąpienia w sprawie wszystkich trzech przesłanek, obligujących organ administracji do zawieszenia postępowania z urzędu, tj. postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej jego przedmiotem zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez właściwą komisję lekarską i zagadnienie wstępne nie zostało rozstrzygnięte, należało uznać, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.