IV SA/Wr 145/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca), Protokolant Robert Hubacz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad ojcem oddala skargę. UZASADNEINIE Wnioskiem, który wpłynął do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. w dniu 29 września 2009 r. J. M. zwróciła się do tego organu o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem R. S. Decyzją z dnia [...] listopada 2009r. Nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy P., Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., nr 139, poz. 992, ze zm.) oraz § 7 rozporządzenia ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. nr 105 poz. 881 ze zm.), odmówił J. M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad ojcem R.S. W uzasadnieniu decyzji, organ pierwszej instancji wskazał, iż J. M. w dniu 29 września 2009 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem – R. S. Do wniosku dołączyła wszystkie niezbędne dokumenty, w tym orzeczenie o niepełnosprawności oraz odpis zupełny aktu małżeństwa R. S.. W dniu 10 listopada 2009 r. organ wystąpił z pismem do S. S. w celu złożenia oświadczenia dotyczącego aktualnej sytuacji rodzinnej. W dniu 13 listopada 2009 r. S. S. złożyła oświadczenie, że od 15 lat żyje z mężem w separacji i nie zamierza się nim opiekować. Organ pierwszej instancji przytoczył treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych określającego przesłanki warunkujące prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny czyli obowiązek dostarczenia środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Organ stwierdził, iż w pierwszej linii osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, znajduje się żona R. S., z którym pozostaje w związku małżeńskim. Obowiązek ten wobec J. M. aktualizuje się dopiero po orzeczeniu wobec małżonków rozwodu, separacji czy unieważnienia małżeństwa. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 17 ust 5 pkt. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. stwierdziła, że jest jedynym bezpośrednim opiekunem swojego ojca R. S.. Z uwagi na rodzaj niepełnosprawności wymaga on stałej opieki i współudziału w codziennych czynnościach życiowych. Jest po amputacji obu kończyn dolnych. Podniosła, że jej ojciec od 15 lat nie żyje w związku z jej matką, która prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, zajmuje oddzielne mieszkanie, nie interesuje się losem jej ojca. Od 15 lat nastąpił stały rozpad pożycia małżeńskiego. Jest jedyną osobą, na której pomoc może liczyć jej ojciec. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę zaskarżonej decyzji Oranu I instancji są art. 17 ust 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu wynikającym z ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 223, poz. 1456). Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami; konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei według art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cyt. ustawy świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Zdaniem Kolegium, w przypadku gdy o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba inna niż współmałżonek, nie ma podstaw do wyłączenia ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poza przypadkiem, gdy istnieją obiektywne przyczyny braku możliwości sprawowania tej opieki. Ustawodawca określając przesłankę negatywną pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim uwzględnił status prawny tej osoby. Zawarcie związku małżeńskiego zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego pociąga za sobą zmiany w zakresie stanu cywilnego małżonków. Natomiast na wystąpienie tej negatywnej przesłanki nie ma wpływu stan faktyczny, a zatem również ustalenia dotyczące wzajemnych relacji małżonków. Organ uznał, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza możliwość przyznania świadczenia stronie w związku z opieką nad ojcem pozostającym w związku małżeńskim, gdy przyczyną nie wywiązywania się przez małżonkę ojca z unormowanego w art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązku sprawowania nad nim opieki, jest rozpad tego małżeństwa. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem J. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, powołując w znacznej części argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, i samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do i istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie ich wydania. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest zgodna z zasadami słuszności lub współżycia społecznego, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji lub postanowienia, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest i zgodne z prawem.. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej w skrócie "ustawa") oraz § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (dalej w skrócie: "rozporządzenie"). Rozpatrując przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności wskazać krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Według art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka. Z przepisu art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59 ze zm.) wynika, że obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Za krewnych w linii prostej ustawa ta uważa zstępnych i wstępnych. Zstępnymi są np. córka czy wnuk. Natomiast wstępnymi np. matka i dziadek. Tak więc strona należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wobec swojego ojca. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest jednolite stanowisko, że wskazany w treści przepisu art. 17 ust. 1 obowiązek alimentacyjny nie może być wywodzony jedynie z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. nr 9, poz. 59 ze zm.). Wynika on również z treści art. 23 i art. 27 Kodeksu, w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz co istotne, do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność. W tej sytuacji należy uznać, że również małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, z którym łączy się prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/ Wr 657/07, LEX Nr 461207, z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 279/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 7/09 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). O tym, iż obowiązek małżonka przyczyniania się do zaspokojenia potrzeb rodziny ma charakter alimentacyjny przesądzają także poglądy doktryny (por. "Prawo rodzinne i opiekuńcze" Tadeusz Smyczyński, Warszawa 2001, s. 373). Cytowany wyżej przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy ustanawia negatywną przesłankę wyłączającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Należy wskazać, iż na interpretację przytoczonego przepisu ma wpływ wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/02 (Dz. U. Nr 138, poz. 872), którym orzeczono, iż art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 i nr 222, poz. 1630, z 2007 r. nr 64, poz. 427, nr 105, poz. 720, nr 109, poz. 747, nr 192, poz. 1378 i nr 200, poz. 1446 oraz z 2008 r. nr 70, poz. 416) w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie wyrok ten odnosi się do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych sprzed nowelizacji tego przepisu dokonanej wyżej przywołaną ustawą z dnia 17 października 2008 r., jednakże wywody tam zawarte pozostają aktualne w odniesieniu do właściwej interpretacji zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie nabywania uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych, w tym do właściwego odczytywania ograniczeń wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy. Wprawdzie przepis ten nie został poddany kontroli Trybunału, jednakże nie ulega wątpliwości, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a powołanej ustawy musi uwzględniać konstytucyjne zasady, w tym wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równości. Ponadto rozpatrywany przepis musi być interpretowany w taki sposób, by nie doszło do zniweczenia skutku wskazanego wyżej orzeczenia Trybunału. Mając na względzie poczynione uwagi trzeba odwołać się do stanowiska Trybunału wyrażonego w uzasadnieniu wspomnianego, iż w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (sprzed nowelizacji) ma miejsce pominięcie legislacyjne, zawężając - w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji - krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z zatrudnienia, aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego osoba taka jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym. Wskazując na znaczenie usankcjonowanego prawnie obowiązku alimentacyjnego Trybunał stanął na stanowisku, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta powinna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji. Nadto nawiązując do wcześniejszego wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, Trybunał zwrócił uwagę na okoliczność, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji (materialnej i faktycznej), ale także zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych i zinstytucjonalizowanych. Co więcej, w punkcie 1 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07 (OTK-A 2008/6/109, Dz.U. z 2008 r. nr 138, poz. 875) stwierdzono, iż art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b przywołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla którego stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał zauważył, iż świadczenie pielęgnacyjne jest subsydiarną formą pomocy rodzinie, a dobrowolność rezygnacji z pracy zarobkowej wskazuje na to, że instytucja ta jest wyrazem realizacji zasady pomocniczości i odmowa wsparcia osobom bliskim podważa racjonalność ustawodawcy i jest sprzeczna z wymogami wynikającymi z art. 71 ust. 1 Konstytucji. W związku z tym norma wynikająca z art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy, w jakim wyłącza możliwość uzyskania przedmiotowego świadczenia przez rodzinę zastępczą, na której jednocześnie ciąży obowiązek alimentacyjny, stanowi naruszenie zasady równości i jest niezgodna ze konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny wynikającymi z art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. Reasumując należy stwierdzić, że w aktualnym stanie prawnym, przy uwzględnieniu treści ww wyroku Trybunału Konstytucyjnego, uzasadnione jest przyjęcie, że żona, czy mąż sprawujący opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem wypełniają w ten sposób spoczywający na nich ustawowy obowiązek, wynikający z faktu zawarcia związku małżeńskiego, który to obowiązek ma charakter alimentacyjny, a zatem w takiej sytuacji przesłanka negatywna pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, nie może mieć wpływu na prawo współmałżonka do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu, w przypadku gdy o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba inna niż współmałżonek, nie ma podstaw do wyłączenia ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, poza przypadkiem, gdy istnieją obiektywne przyczyny braku możliwości sprawowania tej opieki. Ustawodawca określając przesłankę negatywną pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim uwzględnił status prawny tej osoby. Zawarcie związku małżeńskiego zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego pociąga za sobą zmiany w zakresie stanu cywilnego małżonków. Natomiast na wystąpienie tej negatywnej przesłanki nie ma wpływu stan faktyczny, a zatem również ustalenia dotyczące wzajemnych relacji małżonków. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza możliwość przyznania świadczenia stronie w związku z opieką nad ojcem pozostającym w związku małżeńskim, gdy przyczyną nie wywiązywania się przez małżonkę ojca z unormowanego w art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązku sprawowania nad nim opieki, jest rozpad tego małżeństwa. Mając powyższe na względzie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalono jako niezasadną.