IV SA/Wr 155/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 30 marca 2007 r. nr VI/68/07 w przedmiocie ustalenia zasad polityki czynszowej na lata 2007-2011 I. stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 3, § 5 ust. 1, § 8, § 4 ust. 1 i 3 zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie opisanym w pkt I, III. zasądza od Gminy Świdnica na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 7 oraz art. 8 i art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.), Rada Miejska w Świdnicy podjęła w dniu 30 marca 2007 r. uchwałę nr VI/68/07 w sprawie ustalenia zasad polityki czynszowej na lata 2007-2011. Pismem z dnia 6 marca 2009 r. nr NK.II.0914-12/39/09 Wojewoda Dolnośląski, w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 50 § 2, art. 52 § 2, art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności jej § 3 ust. 1 pkt 3, § 4 ust. 1 i 3, § 5 ust. 1 i § 8. Skarżący zarzucił, że: - § 3 ust. 1 pkt 3, § 5, § 8 uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 7 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.); - § 4 ust. 1 i 3 uchwały zostały podjęte bez podstawy prawnej. Jak podał organ nadzoru, w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada Miejska postanowiła: "Ustala się następujące rodzaje czynszów: 1) czynsz za lokale mieszkalne, 2) czynsz za lokale socjalne, 3) czynsz wolny za lokale o powierzchni powyżej 80 m²." Z kolei, § 8 uchwały stanowi: "1. Dla oddawanych w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m² stosuje się czynsz ustalony w drodze przetargu publicznego z wyłączeniem: - regulacji stanu prawnego po śmierci głównego najemcy, - adaptacji strychu lub modernizacji mieszkania, - przydziału na rzecz rodzin wieloosobowych uprawnionych na listach przydziału mieszkania z zasobów komunalnych Miasta. 2. Regulamin przetargów na ustalenie stawki czynszu wolnego za 1 m2 powierzchni użytkowej niezamieszkałych lokali mieszkalnych o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m², tworzących mieszkaniowy zasób określa Prezydent Miasta." Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, uchwalając powyższe przepisy Rada Miejska dopuściła możliwość kształtowania wysokości czynszu w mieszkaniach komunalnych o powierzchni powyżej 80 m2 w drodze przetargu publicznego. Ostateczna wysokość czynszu została uzależniona wyłącznie od wyniku przetargu bez uwzględnienia czynników z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W § 5 uchwały Rada Miejska postanowiła: "Ustala się czynniki obniżające stawki czynszu, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 z uwagi na: 1) brak wyposażenia w: a) centralne ogrzewanie -10%, b) wc -10%, c) urządzenia wodno-kanalizacyjne - 10%, d) łazienkę -10%. 2) położenie lokalu w budynku oraz stan techniczny: a) lokal położony w oficynie, suterenie -10%, b) lokal usytuowany na poddaszu bądź na ostatniej kondygnacji budynku wybudowanego przed 1968 r. pod warunkiem, że liczba kondygnacji jest większą niż 4, a budynek nie jest wyposażony w windę -10%, c) lokal usytuowany na wspólnym przedpokoju lub posiadający kuchnię bez oświetlenia naturalne -10%". Zgodnie z treścią art. 7 i art. 8 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, jeżeli właścicielem nieruchomości jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy ustala organ wykonawczy tej jednostki, na podstawie uchwały rady gminy, określającej zasady polityki czynszowej, uwzględniając czynniki podwyższające lub obniżające ich wartość użytkową, a w szczególności: 1) położenie budynku, np. centrum, peryferie, zabudowa zwarta lub wolnostojąca, 2) położenie lokalu w budynku, np. kondygnacja, stopień nasłonecznienia, 3) wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacyjne oraz ich stan, 4) ogólny stan techniczny budynku. Ustawodawca wprowadził tutaj zasadę ustalania wysokości stawki czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej z uwzględnieniem czynników mających wpływ na jej wysokość, a także wskazał te spośród nich, które uznał za bezwzględnie obowiązujące. Oznacza to, że czynniki określone w ustawie muszą być w każdym przypadku uwzględniane jako przesłanki ustalenia stawki czynszu. Jednocześnie wyliczenie tego rodzaju czynników w art. 7 cytowanej ustawy nie wyklucza możliwości uwzględnienia przez organ gminy także innych czynników mających wpływ na podwyższenie lub obniżenie ich wysokości. Ustalenie tych dodatkowych kryteriów nie może jednak nastąpić z pominięciem tych elementów podwyższających lub obniżających czynsz, które ustawodawca uznał za obligatoryjne. Powyższa regulacja obejmuje wszystkie lokale komunalne, także te o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Tymczasem, w przypadku mieszkań komunalnych o powierzchni powyżej 80 m2, Rada Miejska całkowicie pominęła przy ustalaniu zasad czynszu czynniki przewidziane przez ustawodawcę w art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. W przypadku zaś pozostałych lokali mieszkalnych uwzględniła tylko niektóre z nich, pomijając położenie budynku oraz ogólny stan techniczny budynku. Jak stwierdził organ nadzoru, nie zostały więc uwzględnione wszystkie zasadnicze, bezwzględnie wiążące kryteria różnicujące stawkę czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu wymienione w powołanym wyżej art. 7. Nie uwzględniono bowiem czynników różnicujących, o których mowa w pkt 1 i 4 powołanego artykułu. W wyroku z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt III RN 71/98 (publ. OSNAPiUS 1999 r., nr 23, poz. 738), Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że czynniki wskazane wprost w art. 26 ust. 1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (zapis art. 7 pkt 1-4 ustawy o ochronie praw lokatorów został przez ustawodawcę zmodyfikowany tylko w stopniu nieznacznym w stosunku do dawnego art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych) należy traktować jako obowiązujące w tym znaczeniu, że w każdym przypadku muszą być one uwzględnione jako przesłanki prawne różnicowania stawek czynszu regulowanego za 1 m2 powierzchni użytkowej, które ustalane są w uchwale rady gminy. Równocześnie wyliczenie tego rodzaju czynników w art. 26 ust. 1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych nie ma charakteru wyliczenia zamkniętego, nie wyklucza więc możliwości i potrzeby uwzględnienia przez radę gminy - stosownie do okoliczności, miejsca i czasu - ewentualnie także innych czynników mających znaczenie dla podwyższenia lub obniżenia wartości użytkowej lokalu. Dopiero w nawiązaniu do stawek czynszu zróżnicowanych w ten sposób w uchwale rady gminy, możliwe jest w każdym konkretnym przypadku, stosownie do walorów danego lokalu mieszkalnego, określenie prawidłowej stawki czynszu należnego za 1 m2 powierzchni użytkowej tego lokalu, co ma bezpośrednie znaczenie dla sytuacji prawnej najemcy tego lokalu. Przepisem art. 26 ust. 1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych nie tylko wprowadzona została zasada nakazująca różnicowanie stawek czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokalu przy uwzględnieniu czynników mających wpływ na zróżnicowanie jego wartości użytkowej, lecz także wskazane zostały te spośród takich czynników, które sam ustawodawca uznał za prawnie relewantne w celu wprowadzania tego rodzaju zróżnicowań stawek czynszu. Podobne stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 16 lipca 2002 r., sygn. akt IISA/Wr 1049/02. Rada Miejska w Świdnicy dopuszczając możliwość ustalania wysokości czynszu w lokalach komunalnych w sposób odmienny, niż przewidział ustawodawca niewątpliwie przekroczyła swoje kompetencje. W § 4 ust. 1 uchwały Rada Miejska określiła elementy składowe czynszu za najem lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy: "Czynsz obejmuje: podatek od nieruchomości, koszty administrowania, koszty konserwacji, utrzymania technicznego budynków, koszty utrzymania zieleni, koszty utrzymania wszystkich pomieszczeń wspólnego użytkowania w tym opłat za utrzymanie czystości, energię elektryczną i cieplną". Ponadto w ust. 3 Rada zobowiązała najemcę do opłacenia opłat niezależnych. Rada Miejska w ramach ustalania zasad polityki czynszowej, a także zasad wynajmowania lokali nie posiada kompetencji do określania składników czynszu. W zakresie umowy najmu ustawodawca pozostawił stronom swobodne kształtowanie ich stosunku zobowiązaniowego. Zgodnie z art. 659 k.c. czynsz jest rodzajem opłaty cywilnoprawnej ponoszonej przez najemcę w zamian za możliwość używania rzeczy przez czas oznaczony bądź nie oznaczony. Ustawodawca pozostawił woli stron stosunku najmu ustalenie zakresu czynszu (świadczenia najemcy na rzecz wynajmującego). Swoboda stron umowy najmu doznaje ograniczenia jedynie przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa rangi ustawowej regulujące kwestie związane z najmem (np. Kodeks cywilny, przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów i inne). Ponadto elementem czynszu (opłaty cywilnoprawnej) nie może być opłata (danina) o charakterze publicznoprawnym np. podatek od nieruchomości. Krąg podmiotów (podatników) zobowiązanych do ponoszenia tego rodzaju opłaty określają właściwe przepisy ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r., nr 9, poz. 84 ze zm.) - wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 596/05. W świetle art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest art. 7 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Zaś zgodnie z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe. Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K25/99 (publ. OTK 2000/5/141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)". W związku z powyższym kwestionowane fragmenty uchwały należy uznać za wydane z obrazą bezwzględnie obowiązujących norm art. 7 ust 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę organ uchwałodawczy wniósł o jej oddalenie w części, w której skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 3 i § 8 zaskarżonej uchwały oraz o uwzględnienie skargi co do jej § 4 ust. 1 i 3, § 5 ust. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Organ nadzoru zarzucił w niej naruszenie przepisów § 4 ust. 1 i 3, § 5 ust. 1, § 3 ust. 1 pkt 3 i § 8 omawianej uchwały. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy wniósł o uwzględnienie skargi na dwa pierwsze przepisy tej uchwały i oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Należy podzielić zapatrywanie i organu nadzoru i odpowiadającego na skargę w tym względzie bowiem brak było podstaw do tego by w tego rodzaju uchwale: 1) móc określić co obejmuje czynsz, a także co ponad czynsz zobowiązany jest uiszczać najemca, 2) ustalić czynniki obniżające stawki czynszu z pominięciem wszystkich niewymienionych w art. 7 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy o ochronie praw lokatorów /.../ czynników mających wpływ na wysokość czynszu za lokal, którego właścicielem jest gmina. Trzeba tu oddać, iż kiedy mowa jest o podstawie definiowania czynszu (przez wyliczenie jego składników) należy mieć na uwadze, iż ustawodawca w art. 21 ust. 2 pkt 4 wspomnianej ustawy upoważnił radę gminy do określenia zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu, a kwestii wyjaśnienia, co wchodzi w skład czynszu nie można uznać za jedną z takich zasad. Przez pojęcie zasady według Słownika Języka Polskiego rozumie się "tezę, w której treści zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, podstawa, na której coś się opiera, reguła" (Słownik Języka Polskiego pod red. M. Szymczaka, Wa-wa PWN 1981 r., t. III, str. 95). Innymi słowy zasadą jest pewnego rodzaju "tryb postępowania, ściśle określony schemat działania ustalający kryteria dokonywania określonych czynności". Pojęcie "polityka" wyjaśnia przy tym Wielka Encyklopedia Prawa (Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza 2005r., str. 654) jako działalność ludzką polegającą na realizacji celów społecznie ważnych przez ośrodek kierowniczy danej społeczności, wraz z przeznaczaniem na te cele środków finansowych (prowadzić politykę). Już proste zestawienie obu skojarzonych pojęć z kwestionowanym postanowieniem uchwały wskazuje na trafność wcześniej postawionego wniosku. Podobnie należałoby odnieść się do wyrażenia "warunki obniżania czynszu" wychodząc z tego co oznacza pojecie "warunek". Terminu tego można używać na oznaczenie przesłanki, od spełnienia której ustawa uzależnia wystąpienie określonych skutków prawnych. Można tutaj przyjmować, iż zaistnienie określonych okoliczności zostanie połączone z możliwością obniżenia czynszu. Z tak rozumianymi warunkami obniżania czynszu nie współgra istota § 5 ust. 1 uchwały, w którym mówi się wprost o czynnikach obniżających stawki czynszu z uwagi na określone braki w lokalu lub położenie lokalu w budynku. Okoliczności wymienione w tym przepisie uchwały można by traktować jako czynniki wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy skoro czynniki podwyższające lub obniżające wartość lokali nie zostały w ustawie wymienione w sposób wyczerpujący. Uwaga ta stanowi naturalne przejście do następnego zagadnienia, mianowicie wprowadzenia jako jednej z zasad uwolnienia czynszu za lokale, których powierzchnia przekracza 80 m². Jakkolwiek ustawodawca wyraźnie wyodrębnił te lokale ale z żadnego postanowienia ustawy nie wynika by lokale te miały znaleźć się poza lokalami tworzącymi zasób gminy, do których nie miałby zastosowania powyższy akt prawny. W tekście prawnym zwraca uwagę, iż ustawodawca wymienia te lokale gdy upoważnia radę gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które powinny zawierać między innymi kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m². Jeśli się przy takim brzmieniu przepisu zważy treść art. 7 ust. 1 ustawy to widać stąd, że ustalenie kryteriów oddawania w najem i ustalenie stawek czynszu to różne kwestie prawne przy czym jedna z nich należy do właściwości rady gminy a druga do właściciela publicznego zasobu mieszkaniowego. Trudno byłoby nadto przyjąć, że ustalanie czynszu przez właściciela może odbywać się w drodze publicznego przetargu, w której to czynności w istocie rzeczy biorą udział jedynie osoby stające do przetargu, a wysokość czynszu zostaje uzależniona od możliwości nabywczych uczestników tej czynności. Dodatkowo trzeba przyjąć, iż wprowadzenie instytucji przetargu na grunt stosunku najmu wymagałoby wyraźnego rozstrzygnięcia prawnego takiego, jakie występuje np. w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Dodatkowym argumentem jest także to, że zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu powinny stanowić część wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy opracowywanym na co najmniej pięć kolejnych lat. Zasady wynajmowania lokali stanowią natomiast przedmiot odrębnego aktu rady gminy, mającego podstawę w art. 21 ust. 3 ustawy. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w pkt I sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 powyższej ustawy. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt I nie może wykonana (art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).