IV SA/Wr 158/18

|Sygn. akt IV SA/Wr 158/18 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 19 czerwca 2018 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący:, , Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca), , Sędziowie:, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, , , Protokolant:, sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r., sprawy ze skargi Z. K., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego, , , I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji,, II. przyznaje adwokatowi J. M. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 (słownie: dwieście, dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym 23 % podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu, sądowym., , , Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. Z. K. (zwany dalej stroną, wnioskodawcą lub skarżącym) wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. o udzielenie pomocy na zakup leków oraz żywności dietetycznej. W wyniku przeprowadzonego w dniu [...] października 2017 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, niezdolną do pracy zarobkowej. Przebywa bezpłatnie w Centrum Wsparcia dla osób bezdomnych przy ul. [...] i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Na jego miesięczne dochody składają się zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] złotych oraz świadczenia z Centrum Wsparcia na zakup żywności i leków oraz kul łokciowych w łącznej kwocie [...] złotych. Zgodnie z zaświadczeniem ZUS z dnia [...] września 2017 r., organ rentowy nie posiadał informacji o złożeniu przez stronę wniosku o przyznanie świadczenia rentowego (renty socjalnej). Z oświadczenia skarżącego złożonego pracownikowi socjalnemu wynikało zaś, że taki wniosek został przez niego złożony, aczkolwiek strona nie umożliwiła pracownikowi socjalnemu wglądu do niego, okazując tylko świadczenie o stanie zdrowia, które zostało złożone w ZUS w dniu [...] października 2017 r. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] Prezydent W. przyznał skarżącemu zasiłek celowy w kwocie [...] złotych z przeznaczeniem na dofinansowanie kosztu zakupu leków, jednocześnie – w uzasadnieniu – zobowiązując go do złożenia wniosku do ZUS celem uzyskania uprawnień do własnych świadczeń finansowych. Kolejną zaś decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., dalej u.p.s.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058) oraz art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), odmówił skarżącemu udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności dietetycznej. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe do otrzymania wsparcia socjalnego. Jednakże pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą nade wszystko na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji bytowych, których nie są oni w stanie pokonać samodzielnie. W ocenie Prezydenta, skarżący – którego sytuacja jest znana organowi z urzędu – nadal nie współpracuje z pracownikiem socjalnym przy działaniach zmierzających do poprawy jego sytuacji bytowej. Nie podjął on bowiem starań celem uzyskania własnych uprawnień do świadczeń z ZUS, które posiadał do marca 2017 r. W takiej sytuacji organ stwierdził, że strona nie wykorzystuje własnych możliwości dla poprawny swojej sytuacji oraz nie realizuje nałażonych na nią w tym celu zobowiązań, co uzasadnia odmowę przyznania mu zawnioskowanego świadczenia. Od powyższej decyzji skarżący odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium podało, że choć skarżący spełniała kryterium dochodowe, to zasiłek celowy przyznawany jest w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi go przyznać. Dalej organ odwoławczy wskazał, że pomoc społeczna świadczona jest na zasadzie subsydiarności. Polega ona na tym, że pomoc społeczna ma charakter wtórny w stosunku do własnych możliwości i posiadanych uprawnień przez potencjalnego beneficjenta tego rodzaju wsparcia. Odpowiedzialność za zapewnienie sobie elementarnych warunków bytowania spoczywa bowiem przede wszystkim na jednostce, a świadczenia z pomocy społecznej powinny być uruchamiane wówczas, gdy zawodzą własne działania. Kolegium zwróciło również uwagę, że osoby korzystające z pomocy społecznej zobowiązane są do współdziałania w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Korzystanie ze świadczeń nie może – zdaniem organu – usprawiedliwiać bezczynności i bierności w wysiłkach zmierzających do poprawy swojej sytuacji, gdyż wiąże się to ze skutkami negatywnymi dla wnioskodawcy, przewidzianymi w art. 11 ust. 2 u.p.s. W ocenie Kolegium, skarżący w niniejszej sprawie nie współdziałał z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu swojej sytuacji życiowej. Odmówił bowiem podania informacji na temat wniosku o świadczenie z ZUS, okazując jedynie dokument, z którego wynikało, że złożył w ZUS zaświadczenie o stanie zdrowia. Przy takiej postawie wnioskodawcy pracownik socjalny nie był w stanie ustalić istotnych okoliczności dotyczących sytuacji życiowej strony. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że skarżący nie wykorzystuje w pełni swoich uprawnień i możliwości, albowiem do [...] marca 2017 r. otrzymywał on rentę socjalną z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Świadczenie to jest zaś wyżej usytuowane w hierarchii systemu zabezpieczenia społecznego, niż zasiłki z pomocy społecznej. Osoba ubiegająca się o wsparcie jest zatem zobligowana do wyczerpania tej drogi pomocy i nie może dokonywać między nimi wyboru. Poza tym do czasu rozpatrzenia wniosku o przyznanie renty socjalnej strona ma możliwość ubiegania się o przyznanie zasiłku okresowego. W takiej sytuacji Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji organu pierwszej instancji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję Kolegium, wnioskodawca podał, że dane w niej zawarte są niekompletne. Nie uwzględniają bowiem szeregu rozstrzygnięć odmownych m.in. na leki i sprzęt rehabilitacyjny. Skarżący wskazał również na swój nieznaczny dochód i podkreślił, że przez ponad sześć miesięcy odmawiano mu wszelkiej pomocy. W odpowiedzi Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. W toku rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2018 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Uzupełniając argumentację skargi pełnomocnik strony dodał, że w niniejszej sprawie było prowadzone jedno postępowania, w którym wydane zostały przez organ pierwszej instancji dwie decyzje: jedna przyznająca zasiłek celowy, druga odmawiająca przyznania tego świadczenia. W decyzji pozytywnej stwierdzono, że skarżący spełnia przesłanki do udzielenia pomocy i zobowiązano go do złożenia wniosku do ZUS celem otrzymania własnych świadczeń. W decyzji negatywnej zaś wskazano, że strona nadal nie współpracuje i nie złożyła wniosku o uzyskanie własnych uprawnień. Wynika z tego, że w ramach jednego postępowania sformułowano dwa sprzeczne wnioski. Organ drugiej instancji nie dostrzegł jednak tej kwestii, choć dysponował obiema decyzjami pierwszoinstancyjnymi. Jeżeli zatem zachodziły rzeczywiste przeszkody, o których mowa w decyzji negatywnej – zdaniem pełnomocnika – skarżący winien uzyskać dwie korespondujące ze sobą decyzje. Niemniej jednak skarżący złożył dokumenty, którymi dysponowała, a pracownik socjalny przeprowadził wyczerpujący wywiad środowiskowy. W takiej sytuacji – w ocenie pełnomocnika – skarżący spełniał przesłanki do przyznania mu zawnioskowanego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca przyznania stronie skarżącej zasiłku celowego na zakup żywności dietetycznej. Podstawą materialną wydanego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy o pomocy społecznej, która w art. 2 wskazuje, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem zaś pomocy społecznej jest zapobieganie wskazanym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Jedną z form pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który może zostać przyznany w celu zaspokojenia bytowej potrzeby, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.). Podkreślić należy, że zasiłek celowy jest świadczeniem uznaniowym, co oznacza, że organ orzekając w konkretnej sprawie może więc, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy. Wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1114/13, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1192/12 oraz z 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1920/11). Poza tym – stosownie do treści art. 11 ust. 2 u.p.s. – zauważyć również należy, że samoistną przesłanką do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej może być m.in. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. W okolicznościach niniejszej sprawy właśnie ta okoliczność stanowiła podstawę do odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup żywności dietetycznej, albowiem skarżący spełniał wymagane kryterium dochodowe. W szczególności organy obu instancji uznały, że skarżący nie udzielił pracownikowi socjalnemu wyczerpujących informacji na temat wniosku o przyznanie renty socjalnej z ZUS, co miało uniemożliwić ustalenie istotnych okoliczności o sytuacji życiowej strony. Dodatkowo wskazano, że strona nie podejmuje starań w celu wykorzystania własnych uprawnień i możliwości związanych z otrzymaniem wskazanego świadczenia z ZUS, które było mu przyznane do końca marca 2017 r. W ocenie Sądu powyższe okoliczności nie mogły stanowić wystarczającej przesłanki do odmowy przyznania skarżącemu zawnioskowanego świadczenia. Należy bowiem zauważyć – na co zasadnie zwrócił uwagę pełnomocnik skarżącego – że postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie wniosku strony z dnia [...] października 2017 r., w którym zwrócił się on o przyznanie pomocy finansowej na leki i żywność dietetyczną. W toku tego postępowania, poprzedzonego identycznymi ustaleniami faktycznymi wynikającymi z wywiadu środowiskowego, organ pierwszej instancji wydał dwie odrębne decyzje: przyznającą zasiłek celowy na zakup leków i odmawiającą przyznania tego świadczenia na zakup żywności dietetycznej. Przy czym – co istotne – w pierwszej z nich organ zobowiązał stronę do złożenia wniosku o przyznanie renty socjalnej z ZUS, w drugiej natomiast brak złożenia takiego wniosku potraktował jako przesłankę do odmowy przyznania zawnioskowanego świadczenia. Powyższa sytuacja prowadzi zatem do wniosku, że organ wydał w stosunku do tej samej strony dwie różne decyzje w identycznym stanie faktycznym. Postępowanie takie należy uznać za przekroczenie granic uznania administracyjnego, albowiem nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której w takich samych okolicznościach faktycznych organ podejmuje dwa odmienne rozstrzygnięcia. Tym bardziej, gdy jedno z nich jest dla strony niekorzystne, bowiem prowadzi do pozbawienia jej świadczenia z pomocy społecznej. Działanie takie pozostaje również w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania, zawartą w art. 8 § 1 k.p.a., która stanowi, że organy władzy publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Realizacją tej zasady z pewnością nie będzie sprzeczna ocena przez organ administracji publicznej kwestii złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie renty socjalnej. W tym miejscu wypada także zwrócić uwagę na treść art. 77 § 1 k.p.a., który to przepis nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozparzenia materiału dowodowego. Jak wynika natomiast z art. 80 k.p.a., to również organ administracji publicznej zobowiązany jest ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W niniejszej sprawie zbyt daleko idącym było stwierdzenie, że strona uniemożliwiła pracownikowi socjalnemu ustalenie swojej rzeczywistej sytuacji życiowej. Zostało bowiem mu w ostateczności okazane zaświadczenie o stanie zdrowia skarżącego, jak i pozyskał on we własnym zakresie informację z ZUS o przysługujących stronie uprawnieniach z systemu ubezpieczeń społecznych (pismo z dnia [...] września 2017 r.). Nie oznacza to oczywiście, że postawa jaką prezentował skarżący w toku postępowania administracyjnego zasługiwała na aprobatę. Niemniej jednak rozpoznając żądanie przyznania zasiłku celowego organ winien kierować się takimi samymi kryteriami oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. I skoro w jednej decyzji kwestia wyczerpania przez stronę możliwości zaspokojenia potrzeb życiowych za pomocą świadczeń z ZUS nie była potraktowana tak restrykcyjnie, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, to bez wyjaśnienia kryteriów różnicujących, nie można było przyjąć zupełnie odmiennej oceny tego faktu w innym rozstrzygnięciu. Reasumując powyższe rozważania należało stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy nie wykazały w sposób niebudzący wątpliwości wystąpienia przesłanek uzasadniających odmowę przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Niezłożenie wniosku o przyznanie renty socjalnej z ZUS nie mogło bowiem stanowić wystarczającej podstawy do wydania negatywnej dla strony decyzji, w sytuacji gdy ta sama okoliczność nie stanowiła przeszkody do przyznania stronie zasiłku na realizację innej, aniżeli w niniejszej sprawie, potrzeby bytowej. Stąd też w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja przekraczała granice uznania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł w punkcie I sentencji o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku, które organ będzie zobowiązany uwzględnić w toku ponownie prowadzonego postępowania. Następnie organ zobowiązany będzie wydać stosowne rozstrzygnięcie na podstawie właściwie zastosowanych przepisów, z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania, w treści którego wyjaśni stronie skarżącej przesłanki jakimi kierował się orzekając. W ich ramach winna się zaś znaleźć się przede wszystkim ocena okoliczności złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie renty socjalnej z ZUS, dokonana nie tylko w kontekście niniejszej sprawy, ale także decyzji z dnia [...] października 2017 r. przyznającej stronie zasiłek celowy na zakup leków. Podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia w punkcie II sentencji, obejmującego wynagrodzenie pełnomocnika za udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym, stanowił art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1714).