IV SA/Wr 163/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Pęk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi Z. H. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego Z. H. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Zaskarżoną decyzją Wojewoda D., po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Z. H. (dalej: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta G. z dnia [...] listopada 2010 r. (nr[...]) orzekającą o wymeldowaniu skarżącego z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda D. przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Postępowanie w sprawie wymeldowania skarżącego z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w G., w trybie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, wszczęte zostało przez Prezydenta G. w dniu [...] października 2009 r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Prezydent G. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. (nr [...]), orzekł o wymeldowaniu skarżącego z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w G. Od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego wniósł odwołanie do Wojewody D., w którym zarzucał organowi prowadzącemu postępowanie niekompletne zebranie materiału dowodowego, przez co nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Wojewoda D., decyzją z dnia [...] września 2010 r. (nr [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż za zasadne uważano przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W szczególności wskazał na potrzebę kontroli meldunkowej w lokalu przy ul. [...] w L. i rozpytanie sąsiadów zamieszkałych w okolicy tej nieruchomości, co pozwoliłoby ustalić, czy wskazane miejsce stało się dla skarżącego nowym miejscem pobytu stałego. Ponadto organ II instancji zalecił uzupełnienie zebranego materiału dowodowego o wszelkie możliwe dokumenty potwierdzające dobrowolność (lub nie) opuszczenia przez skarżącego mieszkania. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji zwrócił się do Komendy Powiatowej Policji w L. o przeprowadzenie kontroli meldunkowej w lokalu przy ul. [...] w L.. W odpowiedzi poinformowano, że w trakcie przeprowadzania czynności wyjaśniających skarżącego nie zastano pod powyższym adresem. Jak poinformowała jego siostra (zamieszkała w tym mieszkaniu), skarżący nie zamieszkiwał w tym miejscu i że nie zna jego aktualnego adresu zamieszkania. Następnie organ I instancji wezwał skarżącego oraz A. D. – H. z do zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. W dniu 8 października 2010 r. A.D. – H. dostarczyła wyrok Sądu Okręgowego w Legnicy orzekający rozwód stron i wniosła jednocześnie o przesłuchanie dodatkowych świadków, w osobie M. D. i J. P.. Po dokonaniu tych czynności organ I instancji ponownie wezwał strony do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. A.D. – H. złożyła pisemne oświadczenie, w którym raz jeszcze stwierdziła, że do opuszczenia lokalu przez skarżącego doszło w sposób dobrowolny. Natomiast pełnomocnik skarżącego dołączył do akt sprawy potwierdzenia uiszczania rat kredytu hipotecznego i podniósł, że w lokalu przy ul. [...] w G. skarżący nadal przechowuje dokumenty osobiste, takie jak: paszport, dyplomy oraz dokumentacja lekarska. Prezydent G., decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. (nr [...]), powołując się na art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych orzekł o wymeldowaniu skarżącego z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w G. Wojewoda D., rozpoznając odwołanie wniesione przez pełnomocnika skarżącego od powyższej decyzji, utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu podkreślił, że legalność decyzji o wymeldowaniu w trybie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych zależy od nadania właściwego znaczenia terminowi "opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego bez wymeldowania". Wskazał, że orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty został pogląd, że opuszczenie lokalu mieszkalnego musi być dobrowolne i mieć charakter trwały. O charakterze pobytu w określonej miejscowości decyduje zamiar osoby podlegającej obowiązkowi meldunkowemu, jednakże w razie wątpliwości co do charakteru pobytu organ administracji państwowej nie może ograniczyć się do bezkrytycznego przyjęcia oświadczenia woli takiej osoby co do jej zamiaru. Organ II instancji przyjął, że zebrany w trakcie prowadzonego postępowania materiał dowodowy wskazywał na to, że twierdzenia skarżącego o braku zaistnienia przesłanek niezbędnych do wymeldowania, nie miały uzasadnienia i rodzi słuszne przypuszczenie, iż lokal ten przestał być dlań miejscem koncentracji wszelkich spraw życiowych. Przyjął, że skarżący opuścił miejsce dotychczasowego pobytu stałego, a kluczowym było dla sprawy to, że po opuszczeniu tego miejsca nie podejmował żadnych faktycznych prób powrotu. W szczególności nie wykazał się żadnym działaniem wskazującym na to, że nadal zależy mu na dalszym pobycie pod danym adresem, zaś ze zgromadzonego materiału dowodowego można bez wątpienia wysnuć wniosek, że skarżącemu nie tyle zależy na pobycie w lokalu, co na posiadaniu do niego prawa. W tym kontekście organ II instancji zaznaczył, że "ewidencyjność" zameldowania nie wpływa w żadnym stopniu na prawa do dysponowania wskazanym lokalem, tak więc ani zameldowanie nie nadaje praw do mieszkania, ani wymeldowanie takowych praw pozbawić nie może. Wskazując na wypowiedź skarżącego, że "zamiar stałego pobytu był i jest związany tylko i wyłącznie z w/w domem. I tak pozostanie do zakończenia postępowania o podział majątku wspólnego przez jego fizyczną sprzedaż", podkreślił, że wskazuje ona na to, że skarżącemu nie zależy faktycznie na pobycie w danym lokalu, lecz pragnie zachować zameldowanie do czasu jego spieniężenia. W dalszej części uzasadniania, odnosząc się wyjaśnień, w których pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarżący w miejscu zameldowania "przetrzymuje wszystkie swoje dokumenty osobiste, jak np. paszport, dyplomy, dokumentacja lekarska i inne", organ II instancji przyjął, że wymienione rzeczy nie stanowią dowodu na to, że skarżący nie opuścił lokalu w sposób trwały i dobrowolny, gdyż nie są to rzeczy codziennego użytku, niezbędne do funkcjonowania. Pozostawienie w lokalu i nawet skoncentrowanie rzeczy codziennego użytku, w miejscu, w którym dana osoba nie przebywa nie jest bowiem dowodem poświadczającym na niekorzyść wydania decyzji o wymeldowaniu. Organ II instancji wyjaśnił następnie, że przeprowadzono rozpytanie wśród sąsiadów, jak również przeprowadzono oględziny mieszkania. Świadkowie T.M., A. D. i R. G. zgodnie oświadczyli, że nie widują skarżącego pod spornym adresem od około roku (lato 2009 r.), a R. G. dodał, że był świadkiem wynoszenia rzeczy z domu przez skarżącego. Dowody te oceniono jako wiarygodne i prowadziły do przypuszczenia, że skarżący w miejscu zameldowania nie przebywał lub przebywał wybitnie sporadycznie. W konsekwencji tych wywodów organ II instancji podkreślił, że utrzymywanie zameldowania na pobyt stały w lokalu, w którym dana osoba faktycznie nie przebywa byłoby tylko potwierdzeniem fikcji meldunkowej, na co przepisy z zakresu ewidencji ludności i dowodów osobistych nie pozwalają. W ocenie organu odwoławczego postępowanie wyjaśniające bezsprzecznie wykazało, że skarżący nie mieszka w lokalu przy ul. [...] w G.. Wyprowadził się z niego latem 2009 r. i do chwili obecnej tam nie przebywa, spełniając tym samym przesłanki trwałości i dobrowolności wymeldowania osoby z miejsca stałego zameldowania. Nic przy tym nie stoi na przeszkodzie, by skarżący ponownie zameldował się w spornym lokalu – lecz jedynie wówczas, gdy faktycznie będzie w nim zamieszkiwać z jednoczesnym zamiarem przebywania w przyszłości. Ogół zachowań skarżącego świadczył jednak o tym, że nie jest zainteresowany zamieszkiwaniem w spornym lokalu, a jego przebywanie w lokalu uzależnione jest od rozstrzygnięcia o podziale majątku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję Wojewody D. skarżący wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że przesłanka opuszczenia lokalu jest spełniona tylko wówczas, gdy dochodzi do trwałego i dobrowolnego opuszczenia lokalu, tj. dokonanego na skutek podjęcia swobodnej i nieprzymuszonej decyzji. W tym kontekście skarżący zarzucił, że organ II instancji, oceniając przesłanki wymeldowania, uznał za kluczowe do rozstrzygnięcia tylko zamieszkiwanie skarżącego bądź nie pod danym adresem, natomiast nie wykazał drugiej przesłanki, a mianowicie dobrowolności opuszczenia lokalu przez skarżącego. Zwrócił uwagę na to, że wskazane w uzasadnieniu decyzji zeznania świadków dowodziły jedynie wyłącznie samego opuszczenia lokalu przez skarżącego, ale w żadnym wypadku istnienia po jego stronie dobrowolności. Okoliczności, które spowodowały opuszczenie lokalu przez skarżącego były natomiast badane i ustalone przez Sąd Okręgowy w Legnicy w sprawie I RC 722/09, co znalazło odbicie w uzasadnieniu wyroku. Zarówno jednak organ I jak i II instancji nie przeprowadził dowodu przeciwnego, co powodowało dowolność ustalenia o dobrowolności opuszczenia miejsca pobytu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie skarżący wyraźnie nie wskazał na jakich zarzutach opiera skargę, to jednak wywody zawarte w jej uzasadnieniu wskazywały na to, że kwestionuje w niej w istocie ustalenia faktyczne, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. W szczególności skarżący zarzucił, że organy obu instancji dowolnie ustaliły, że dobrowolnie opuścił dotychczasowe miejsce pobytu stałego. Zarzut ten, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego ocenić należy jako zasadny, gdyż w toku postępowania nie wyjaśniono należycie tej okoliczności faktycznej. Ponadto, co trzeba podkreślić z urzędu, organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie, nie wykonał zaleceń jakie nałożył na niego Wojewoda D. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2010 r., wskazujących na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, w tym przesłuchania sąsiadów, w celu ustalenia czy nowym miejscem pobytu stałego skarżącego jest lokal w L. ul [...]. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazujący na niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych a przez to wadliwe ustalenie stanu faktycznego, ściśle związany jest w niniejszej sprawie z zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst. jedn. Dz. U z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.) – dalej ustawa. Przepis ten daje podstawy do wydania przez organ gminy decyzji o wymeldowaniu osoby, po ustaleniu, że osoba ta opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W świetle przepisu art. 15 ust. 2, jedyną przesłanką warunkującą wymeldowanie danej osoby z miejsca jej dotychczasowego stałego zameldowania jest jednoznaczne ustalenie przez organ administracji publicznej, że osoba ta faktycznie opuściła bez wymeldowania się dotychczasowe miejsce pobytu stałego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, w rozumieniu omawianego art. 15 ust. 2, jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Innymi słowy, chodzi tu o sytuację, w której osoba fizyczna nie przebywa w lokalu mieszkalnym, w którym miała zorganizowane centrum życiowe, a nieprzebywanie to jest wynikiem woli tej osoby. Zamiar ten ma istotne znaczenie przy ocenie, czy do opuszczenia lokalu rzeczywiście doszło. Przy ustaleniu zamiaru nie można jednak poprzestać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby. Dla jego oceny istotne znaczenie mieć będzie to, czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę osoby zainteresowanej, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Do okoliczności takich należeć będą między innymi: sposób opuszczenia lokalu, koncentracja interesów życiowych w danym miejscu, a także obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w nim (tak m.in. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3169/00, LEX nr 50123; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 302/05, LEX nr 190969, wyrok WSA z dnia 18 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 613/00, niepublik.). Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić w sposób wyraźny - poprzez złożenie oświadczenia woli, ale także w sposób domniemany - poprzez zachowanie, które nie wyraża woli stałego przebywania w miejscu, w którym dotychczas koncentrowały się sprawy życiowe danej osoby. W konsekwencji, każda sprawa meldunkowa wymaga indywidualnego podejścia do okoliczności związanych z opuszczeniem lokalu i działaniami podejmowanymi przez zainteresowanego po jego opuszczeniu. Wydanie przez organ orzeczenia o wymeldowaniu danej osoby z pobytu stałego winno być poprzedzone postępowaniem dowodowym, którego rezultaty nie pozostawiałyby jakiejkolwiek wątpliwości, co do istnienia, wymienionej w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, przesłanki wymeldowania. W tym kontekście Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, gdyż nie zostały wyjaśnione należycie okoliczności co do przyczyn opuszczenia przez skarżącego dotychczasowego miejsca stałego zamieszkania, w kontekście przesłanki dobrowolności opuszczenia miejsca pobytu stałego oraz koncentracji swoich interesów życiowych w L. ul [...]. Niewątpliwie trzeba w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody D., że sprawy meldunkowe (zameldowanie, wymeldowanie) służą wyłącznie rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego i nie mają wobec tego żadnego związku z ustalaniem prawa do lokalu, ani tym bardziej nie dotyczą uprawnień w zakresie ich przyznawania tudzież pozbawiania. Postępowanie w sprawie o wymeldowanie nie wkracza w sferę stosunków cywilnoprawnych (np. własnościowych, najmu etc.), ani nie wpływa na stosunki prawne z zakresu prawa rodzinnego. Jednakże, co trzeba podkreślić okoliczności faktyczne i prawne ukształtowane w wyniku tych postępowań mogą mieć znaczenie w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w ramach ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, na ich tle bowiem dochodzić może do różnych zdarzeń, które muszą być brane pod uwagę przez organ administracyjny prowadzący postępowanie, w kontekście badania, czy doszło do spełnienia przesłanek przewidzianych w cytowanej normie prawnej, znajdującej zastosowanie w sprawie. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, zauważyć trzeba, że organy prowadzące postępowanie nie zbadały i nie oceniły należycie zamiaru (woli) skarżącego w kontekście przesłanki dobrowolności opuszczenia przez niego miejsca pobytu stałego i pominęły całkowicie ustalenia jakie poczynił w tym zakresie sprawie Sąd Okręgowy w Legnicy w sprawie I RC 722/09. W uzasadnieniu wyroku z dnia 2 marca 2010 r. orzekającego rozwód z wyłącznej winy pozwanej A.D. – H., Sąd Okręgowy ustalił (str. 3 – 4 uzasadnienia), że w okresie od [...]r. do [...] r. skarżący przebywał Szpitalu Psychiatrycznym w M. i że po wyjściu ze szpitala, w obawie spełnienia gróźb małżonki, że "załatwi go, że pójdzie pod most uciekł z domu zabierając swoje rzeczy osobiste, część dokumentów, trochę książek o fotografii i dekoder do telewizji satelitarnej. Wiedział, że pozwana jego chorobę chce wykorzystać przeciwko niemu". Przytoczne wyżej ustalenia jakie poczynił Sąd Okręgowy czyniły przedwczesnymi przyjęte przez organy obu instancji ustalenia co do dobrowolności opuszczenia przez skarżącego miejsca pobytu stałego, skoro (jak przyjął Sąd Okręgowy) było ono wynikiem kierowanych pod jego adresem gróźb. Nie ustalono ponadto (mimo zaleceń zawartych w decyzji Wojewody D. z dnia [...] września 2010 r.) gdzie aktualnie skarżący zamieszkuje i czy miejsce to traktuje jako miejsce swoich interesów życiowych, jak również nie zbadano czy zamierza on powrócić do miejsca swojego zameldowania. Kwestie te wymagały wyjaśnienia w toku postępowania, gdyż w pewnych sytuacjach, nieprzebywanie w lokalu może być efektem konfliktu rodzinnego, który tak jak w niniejszej sprawie przyjął Sąd Okręgowy, może uniemożliwiać wspólne zamieszkiwanie. Z tego względu dopiero po jednoznacznym ustaleniu, czy skarżący dobrowolnie opuścił dotychczasowe miejsce pobytu stałego w G., będzie możliwe stwierdzenie przesłanek, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy. Niewyjaśnienie przez organy administracji powyższych okoliczności powoduje, że niejasne są przesłanki, które spowodowały orzeczenie o wymeldowaniu. W rezultacie należy zgodzić się z zarzutami skargi, że ocena zebranego materiału dowodowego nie była wyczerpująca, co w konsekwencji spowodowało nieprecyzyjne ustalenie stanu faktycznego. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i z tych względów podlegała uchyleniu. Podkreślić trzeba, że zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w praktyce administracyjnej ukształtowany jest pogląd, że nie można uznać za dobrowolne takiego opuszczenia dotychczasowego miejsca stałego pobytu, w ramach którego strona została usunięta z lokalu w drodze przymusu fizycznego czy psychicznego, bądź uniemożliwiono jej dostęp do lokalu. Miara dobrowolności dotyczy nie tylko sytuacji poprzedzającej bezpośrednie opuszczenie lokalu, ale obejmuje także uwzględnienie zdarzeń i zachowań strony opuszczającej, następujących po opuszczeniu tego lokalu, zmierzających, zwłaszcza jeżeli w ocenie osoby opuszczającej lokal opuszczenie to było w jakimś sensie wymuszone, do wykorzystania środków prawnych umożliwiających przywrócenie prawa do przebywania w tym lokalu, co eliminowałoby przypisanie osobie opuszczającej lokal intencję ułożenia sobie życia w innym miejscu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2010 r. II OSK 793/09, Lex nr 597864). Za równoznaczne z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać sytuację, gdy osoba opuściła miejsce pobytu wbrew swej woli i nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, w tym żądania skierowanego do sądu o nakazanie przywrócenia utraconego posiadania. Skorzystanie z takich środków prawnych jest jednak zbędne, gdy opuszczenie lokalu jest następstwem bezprawnych działań innej osoby stwierdzonych w prawomocnym wyroku skazującym względnie gdy zmuszanie do opuszczenie lokalu jest oczywiste (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2010 r. II OSK 1441/09, Lex nr 746543). W kontekście tego co zostało wyżej powiedziane, rozpatrując ponownie sprawę organ prowadzący postępowanie winien wyjaśnić czy istotnie skarżący opuścił lokal z powodu wytworzenia sytuacji wskazującej na stosowanie przymusu psychicznego, czy pod jego adresem były kierowane groźby bezprawne, które spowodowały, że opuścił miejsce pobytu stałego i w tym kontekście jednoznacznie ocenić wolę jego przebywania w spornym mieszkaniu. Mając na względzie powyższe okoliczności, Sąd stwierdza, że skarga znajdowała uzasadnione podstawy, wobec czego zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego opiera się na treści art. 200 powołanej wyżej ustawy.