IV SA/Wr 173/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 3 marca 2025 r. nr SKO.PS/41/64/24 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w schronisku dla bezdomnych i potrącenia ustalonej kwoty odpłatności z bieżącej wpłaty zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem sprzeciwu K. B. jest rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 3 marca 2025 r. uchylające w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (D z.U. z 2024r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) do ponownego rozpoznania orzeczenie Prezydenta Miasta Jeleniej Góry z dnia 20 stycznia 2025 r. Jak wynikało z akt powołaną decyzją organ I instancji udzielił Skarżącemu pomocy w formie tymczasowego schronienia w Schronisku dla osób bezdomnych prowadzonym przez Towarzystwo P. im. [...] – K. w J. (dalej: Schronisko) w okresie od dnia 1 stycznia 2025 r. do dnia 31 stycznia 2025 r.; ustalił odpłatność za pobyt w kwocie 302, 64 zł, orzekł o potrąceniu ustalonej kwoty odpłatności z bieżącej wypłaty zasiłku stałego oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na wyjątkowo ważny interes strony. W uzasadnieniu organ powołał się na przepisy art. 17 ust. 1 pkt 3, art, 48, art. 48a, 97 ust. 1 i ust. 1a i art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm., dalej: u.p.s.) oraz Uchwałę Rady Miejskiej Jeleniej Górze z dnia 6 marca 2024 r. nr 738.LXXVIII.24 w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych oraz w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi (Dz.Urz. Województwa Dolnośląskiego z 2024 r., poz. 1884, dalej: Uchwała). Wskazał, że Skarżący, będący osobą samotną, bez stałego miejsca zamieszkania zwrócił się z wnioskiem o udzielenie pomocy w postaci schronienia. Z dokonanych ustaleń wynikało, że dochód Strony z grudnia 2024 r. w postaci zasiłku stałego (792,96 zł) i pielęgnacyjnego (215, 24 zł) nie przekracza kryterium dochodowego (1.010 zł), co uzasadniało ustalenie opłaty za pobyt w Schronisku w kwocie nie wyższej niż 30% dochodu osoby samotnie gospodarującej. W tym względzie organ wskazał na § 3 uchwały odsyłający do tabeli nr 1. Dalej wyjaśniał, że Skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, cierpi na wadę słuchu oraz schorzenia układu pokarmowego. Biorąc pod uwagę jego sytuację finansową i zdrowotną za zasadne uznał organ ustalenie opłaty na poziomie 30% dochodu z grudnia 2024 r., tj. w wysokości 302,64zł. Powołując się na przepisy dotyczące dokonywania potrącenia kwoty opłat z wypłacanych dochodów organ orzekł w tym zakresie, uznając, że zarówno dochody, jak i ustalona kwota odpłatności dają podstawy do dokonania tej czynności. W odwołaniu Skarżący zarzucał, że ustalenie opłaty wskazanej w decyzji następować w porozumieniu z osobą kierowaną do ośrodka, podkreślał, że jest samotny, mieszkająca za granicą córka nie płaci alimentów, jest niepełnosprawny, a odpłatność może wynieść do 30%. Domagał się potrącenia 10% odpłatności i zwrotu kwoty 201,76 zł lub całej potrąconej kwoty. Wskazał, że zasiłek stały i pielęgnacyjny nie stanowią dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją uchyliło orzeczenie organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu opisało okoliczności faktyczne sprawy, w tym przeprowadzony wywiad środowiskowy. Przywołało art. 97 ust. 1 i ust. 1a u.p.s. oraz § 3 Uchwały stwierdzający, że w przypadku osób, których dochód w stosunku do kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej wynosi od 0% do 100% wysokość miesięcznej odpłatności za pobyt w placówce w odniesieniu do stawki opłaty wynosi nie więcej niż 30% dochodu osoby samotnie gospodarującej. Organ wskazał na ustalenia poczynione w toku wywiadu środowiskowego odnoszące się do dochodu Skarżącego za grudzień 2024 r., na który składa się zasiłek stały i pielęgnacyjny, wywodząc, że stosownie do powołanego zapisu Uchwały opłata za pobyt w Schronisku powinna wynosić nie więcej niż 30% dochodu. W takiej też wysokości organ I instancji ustalił Skarżącemu opłatę. Podstawą ustalenia dochodu były przepisy art. 8 ust. 3 i ust. 4 u.p.s., przy czym organ zaznaczył, że oba zasiłki – stały i pielęgnacyjny podlegają ujęciu przy wyliczeniu dochodu – w tym zakresie organ nie dopatrzył się nieprawidłowości. Organ wskazał jednak, że ustalając wysokość opłaty na poziomie 30% dochodu należało uzasadnić szczegółowo przyjęte w tym zakresie stanowisko, czego w sprawie nie uczyniono. Organ I instancji bardzo ogólnie wskazał na powody wydania takiej decyzji, co narusza art. 107 § 3, art. 7, art. 9 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie decyzji winno się cechować logicznym związkiem, zgodnością rozstrzygnięcia i jego treści, brakiem sprzeczności, ścisłością i dokładnością wywodów. Należy przedstawić stan faktyczny i prawny, przeanalizować i ocenić dowody, także w celu wyjaśnienia stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. W opinii organu odwoławczego orzeczenie I instancji cech tych nie zawiera z uwagi na ogólność uzasadnienia zastosowania 30% stawki opłaty w powiązaniu ze znaną organowi sytuacją finansową Strony. Z decyzji nie wynika dlaczego przyjęto taką wysokość opłaty i co uzasadnia twierdzenie organu, że Strona jest w stanie ją ponieść, a to uniemożliwia organowi odwoławczemu ocenę postępowania i zasadności przyjętego stanowiska. Dalej organ odwoławczy wywodził, że analiza akt sprawy dowodzi, że podejmując decyzję w trybie uznania administracyjnego nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych, nie zbadano wszystkich przesłanek stanowiących podstawę ustalenia opłaty. Praktycznie pominięto dokładną analizę sytuacji życiowej, zdrowotnej i finansowej Skarżącego, nie formułując żadnych wniosków. Nie wyjaśniono zasadności ustalenia opłaty w wysokości 30% stawki opłaty. Formułując zalecenia w zakresie ponownie prowadzonego postępowania Kolegium wskazało na powinność ustalenia aktualnej sytuacji finansowej, zdrowotnej Skarżącego oraz dokonanie oceny całości sprawy z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania, w tym art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a., mając na uwadze uznaniowy charakter decyzji. Ta ostatnia okoliczność nakazuje wyjaśnienie stronie motywów jakimi kierował się organ podejmując decyzję. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Skarżący złożył sprzeciw. Prosił o zwrot niesłusznie pobranych tytułem opłaty za pobyt w Schronisku kwot z wypłaconych świadczeń, tj. zasiłku stałego i pielęgnacyjnego. Zarzucał brak wyjaśnienia prawnego przez organ odwoławczy dopuszczalności dokonania wskazanego potrącenia i uznania, że zasiłki stały i pielęgnacyjny mieszczą się pojęciu dochodu. W opinii Skarżącego opisane świadczenia nie stanowią dochodu, co wynika z art. 8 ust. 4 u.p.s., od zasiłku pielęgnacyjnego nie są pobierane składki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie trzeba wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 1267 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 i § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na podane w ww. przepisie rozstrzygnięcia, interpretacje indywidualne, opinie, akty, czynności oraz bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu administracji. W § 2a ww. regulacji wskazano, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, przy czym rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 1 i § 2 p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Jak wynika z przywołanych przepisów środkiem zaskarżenia decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest sprzeciw. W ramach zaś postępowania zainicjowanego tym środkiem sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia, czy w sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania ww. przepisu, sąd nie jest władny zaś odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy omawianej normy. Konieczne jest zatem przywołanie brzmienia art. 138 § 2 k.p.a., stanowi on, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując analizy tego przepisu należy mieć na uwadze, że zgodnie z utrwalonymi poglądami piśmiennictwa i orzecznictwa stanowi on wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy, gdyż organ ten, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 2146/18, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Z zasady tej wynika istotne dla wykładni tego przepisu wskazanie, otóż jako wyjątek od reguły ocena przesłanek zastosowania spornego przepisu winna być dokonywana w sposób ścisły, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca. Jeśli zaś chodzi o same przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., to ustawodawca wyraźnie wyodrębnia dwie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym przepis wskazuje, że obie przesłanki muszą wystąpić łącznie, co wynika z użytego w tym zapisie spójnika "a". Nie wystarczy więc stwierdzenie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, niezbędne jest wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej wynik. Zapis ten winien być odczytywany jako uchybienie organu I instancji w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który wykracza poza uprawnienia dowodowe organu odwoławczego, a zatem poza zakres wskazany w art. 136 k.p.a. Wówczas gdy przeprowadzenie niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy postępowania dowodowego przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Taki sposób wykładni tego przepisu znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie i orzecznictwie, zgodnie z wyrażanymi tam tezami ustawowym warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest zatem wykazanie przez organ odwoławczy, że zaskarżona "decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania" i "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"; te dwie ustawowe przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 138). Przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2017r., sygn. akt I OSK 517/17, dostępny w CBOSA). W świetle tych uwag należy przyjąć, że nie chodzi o naruszenie przez organ I instancji jakichkolwiek przepisów postępowania, musi ono dotyczyć wyłącznie norm odnoszących się do postępowania wyjaśniającego i to w zakresie mającym wpływ na to postępowanie. Stwierdzenie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy oznacza konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017r., sygn. akt II OSK 341/16, dostępny w CBOSA). W tak opisanym zakresie nie będą się mieściły uchybienia organu I instancji polegające na niedostatkach uzasadnienia decyzji, co także odnosi się do decyzji wydanych w trybie uznania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze na taką zaś okoliczność się powołało stwierdzając w zaskarżonej decyzji naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez brak szczegółowego uzasadnienia stanowiska w zakresie zastosowania odpłatności za pobyt w Schronisku na poziomie 30%. W dalszych uwagach zarzucono brak odniesienia się do sytuacji finansowej Skarżącego. Te zaś braki, czy nieprawidłowości wydanej przez organ I instancji decyzji nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Nie zmienia tego także dalsza treść zaskarżonej decyzji, w której wskazano na brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i ich oceny oraz pominięcie analizy sytuacji życiowej, zdrowotnej i finansowej Skarżącego. W zaleceniach organ wskazał na konieczność ustalenia aktualnej sytuacji Strony i dokonanie jej oceny w decyzji spełniającej wymogi wskazane w ustawie. Taki sposób zredagowania decyzji wskazuje na jej sprzeczność, gdyż z jednej strony organ wymaga ponownej oceny sytuacji życiowej, zdrowotnej i finansowej Skarżącego zarzucając brak takiej analizy, co wskazuje na istnienie w sprawie odpowiedniej dokumentacji umożliwiającej takie działanie. Z drugiej zaś strony wymaga dokonania właściwych ustaleń w tym zakresie. Już to czyni decyzję nieczytelną i trudną do wykonania. Niezależnie jednak od tego odnotowania wymaga, że akta sprawy zawierają niezbędną dokumentację umożliwiającą przeprowadzenie takiej analizy. Na czym zresztą wsparł się organ I instancji wydając decyzję uchyloną przez organ odwoławczy, choć faktem jest, że jej uzasadnienie nie odpowiada wymogom wskazanym w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Istnienie tej dokumentacji, powołanej także w orzeczeniu organu I instancji, wyklucza zatem uznanie, że w sprawie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. Z treści zaskarżonego sprzeciwem rozstrzygnięcia wynika, że organ odwoławczy swoje pretensje buduje na braku szczegółowego uzasadnienia powodów zastosowania w sprawie 30% stawki opłaty za pobyt w Schronisku, zaś decyzja ta podejmowana jest w granicach uznania. Ta jednak okoliczność wobec istnienia w sprawie materiału dowodowego, zebranego na moment istotny dla ustalenia wysokości należnej opłaty, nie stanowi o braku ustaleń koniecznych do wyjaśnienia sprawy. Słowem organ odwoławczy może i powinien w tym zakresie dokonać ponownej i samodzielnej oceny tych faktów, celem prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Jeszcze raz powtórzyć trzeba, że braki w uzasadnieniu decyzji podejmowanej w ramach uznania administracyjnego nie mieszczą się w zakresie przesłanek opisanych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z wyrażaną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy w jej całokształcie, jego rola nie może sprowadzać się do kontroli legalności orzeczenia podjętego przez organ I instancji. Powinien zatem przeprowadzić powtórne postępowanie merytoryczne i po raz drugi ocenić dowody, przy czym nie musi się ograniczać wyłącznie do tych ocenionych już przez organ I instancji, poza tą możliwością, w granicach wyznaczonych art. 136 k.p.a., może przeprowadzić dowody uzupełniające, jeśli uzna to za konieczne. W rozpoznawanie sprawie, jak wskazano istnieje materiał aktowy opisujący sytuację Skarżącego, przeprowadzono wywiad środowiskowy, są pisma i oświadczenia Skarżącego obrazujące jego sytuację istotną na moment wymagany przepisami prawa. Istotnie brak szczegółowego wskazania dlaczego organ I instancji przyjął stawkę 30% opłaty, to jednak może i powinno być zweryfikowane i uzupełnione w postępowaniu odwoławczym, w którym istnieje możliwość odebrania od Skarżącego dodatkowych wyjaśnień, jeśli organ odwoławczy uzna to za konieczne. Przeprowadzona przez Sąd ocena wskazuje, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., co nakazywało uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji. Postawę prawną podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia stanowi art. 151a § 1 p.p.s.a.