IV SA/Wr 176/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego I. oddala skargę w całości; II. przyznaje adwokatowi S. M. kwotę 590,40 (słownie: pięćset 40/100) złotych w tym 23% VAT od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Wnioskiem z dnia 24 sierpnia 2015 r. A. Z. (zwana dalej stroną, wnioskodawczynią lub skarżącą) wystąpiła do Prezydenta W. o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz córki K. Z. na okres świadczeniowy 2015/2016. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] organ pierwszej instancji odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia stwierdzając, że do czasu prawomocnego ustalenia ojcostwa małoletniej córki skarżącej nie można uznać, aby istniał obowiązek alimentacyjny. Wynikać on bowiem musi z pokrewieństwa osób albo z więzów prawnych. Ze wskazanym obowiązkiem nie może zaś zostać zrównane zabezpieczenie powództwa o alimenty w ramach toczącej się jeszcze sprawy o ustalenie ojcostwa. W dniu 2 grudnia 2015 r. skarżąca ponownie wystąpiła z żądaniem przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy 2015/2016, wskazując przy tym, że postępowanie o ustalenie ojcostwa nie zostało jeszcze zakończone. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] Prezydent W., działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz córki skarżącej w okresie świadczeniowym 2015/2016. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w niniejszej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie i brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie wnioskodawczyni podniosła, że organ nie uwzględnił prawomocnych orzeczeń wydanych przez sądy powszechne w sprawie udzielenia zabezpieczenia alimentacyjnego, które powinno być traktowane na równi ze świadczeniem alimentacyjnym. I choć kwestie ojcostwa pozostają jeszcze nierozstrzygnięte, sądy jednoznacznie wskazały kto powinien łożyć środki na dziecko. Rolą organu nie jest więc podważanie prawomocnych orzeczeń sądowych, lecz wykonanie ich w taki sposób, aby osoba potrzebująca, w tym wypadku córka skarżącej, jak najszybciej uzyskała środki niezbędne do leczenia i rehabilitacji. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a oraz art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy zakwestionowane postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie jurysdykcyjne nie może być wszczęte wówczas, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w jego ramach zapadło już rozstrzygnięcie. Mogłoby to bowiem doprowadzić do naruszenia powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a. Zdaniem Kolegium, treść żądania strony z dnia 2 grudnia 2015 r. jest tożsama podmiotowo i przedmiotowo z jej wnioskiem z dnia 24 sierpnia 2015 r., który został już załatwiony ostateczną decyzją z dnia 9 września 2015 r., odmawiającą przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnej na okres 2015/2016. W takiej sytuacji merytoryczne rozpoznanie żądania wnioskodawczyni, z pominięciem treści art. 61a § 1 k.p.a., stanowiłoby rażące naruszenie prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wskazała, że wydana przez organ decyzja merytoryczna z dnia 9 września 2015 r. została wysłana na nieaktualny adres. W związku z czym nie miała ona możliwości wniesienia odwołania w wyznaczonym terminie, co wynikało po części również z koniecznościi sprawowania nieustannej opieki na chorą córką. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie doszło do wydania błędnego merytorycznie rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, którego nie można poddać kontroli instancyjnej. Szczególna sytuacja córki skarżącej winna zaś skutkować wyjątkowym jej traktowaniem ze strony organów, gdyż sąd powszechny zabezpieczył alimenty od ojca dziecka. W ramach prowadzonego postępowania Kolegium powinno było dokonać weryfikacji podstaw do wydania decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zwłaszcza w przypadku ustalenia, że organ pierwszej instancji przy jej wydaniu naruszył przepisy prawa. W związku z powyższymi okolicznościami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty z uwagi na ważny interes strony wynikający z obowiązku utrzymania małoletniej córki. W odpowiedzi organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia 16 maja 2016 r. skarżąca odniosła się do udzielonej przez organ odpowiedzi podkreślając, że jej skarga dotyczy wniosku z dnia 2 grudnia 2015 r., a także postanowienia organu wydanego w związku z jego rozpoznaniem. Zaznaczyła również, że skarga została wniesiona z zachowaniem właściwego trybu i terminu, podobnie jak i "odwołanie" z dnia 27 grudnia 2015 r. W związku z tym stanowisko Kolegium jest oczywiście błędne i zmierza do wprowadzenia Sądu w błąd. Skarżąca przywołała również okoliczności związane z doręczeniem jej rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z dnia 9 września 2015 r., na potwierdzenie których wskazała konieczne do zabezpieczenia dowody w postaci nagrań rozmów telefonicznych w ośrodku pomocy społecznej oraz poza nim przeprowadzonych w okresie od 24 sierpnia 2015 r. do 15 maja 2016 r., nagrań z monitoringu tego ośrodka oraz zeznań świadków (K. B. i E. G.). W pozostałym zakresie strona podtrzymała i rozwinęła twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi, podnosząc dodatkowo zarzut naruszenia przez organ art. 7, art. 18, art. 30, art. 32, art. 33, art. 38, art. 40, art. 42, art. 47, art. 60, art. 63, art. 67 – 72, art. 75, art. 77, art. 78 i art. 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosła również m.in. o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko Prezesowi Samorządowemu Kolegium Odwoławczego oraz pracownikowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, zawiadomienie prokuratury o możliwości popełnienia przez nich przestępstwa oraz unieważnienie w całości decyzji organu pierwszej instancji z dnia 9 września 2015 r. Kolejnym pismem z dnia 29 sierpnia 2016 r. skarżąca wystąpiła do tutejszego Sądu o stwierdzenie niezgodności art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.) z art. 18, art. 30, art. 32, art. 33, art. 40, art. 47, art. 60, art. 69, art. 71 i art. 72 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także wniosła o udzielenie jej pisemnej odpowiedzi w kwestii właściwego sformułowania swojego stanu faktycznego we wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego. W jej ocenie wskazane okoliczności wiążą się nierozerwalnie ze świadczeniami alimentacyjnymi i wobec tego powinny zostać rozstrzygnięte razem z niniejszą sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres 2015/2016. Obowiązki, a jednocześnie i uprawnienia tutejszego Sądu ograniczają się więc wyłącznie do zbadania legalności wskazanych aktów administracyjnych. Sąd nie miał natomiast żadnych możliwości weryfikacji ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 9 września 2015 r., gdyż wydana ona została poza granicami niniejszej sprawy. I choć niewątpliwie oba postępowania pozostają ze sobą w związku, to jednakże relacja ta ma jedynie formalny charakter, ograniczający się jedynie do uwzględnienia faktu wydania rozstrzygnięcia z dnia 9 września 2015 r., a następnie jego skutecznego doręczenia skarżącej w dniu 25 września 2015 r. Na wstępie trzeba również zauważyć, że podniesione przez skarżącą zarzuty względem nieuprawnionych w jej ocenie twierdzeń organu odwoławczego o uchybieniu przez nią terminu do wniesienia skargi nie mają uzasadnionej podstawy. Opisana bowiem przez Kolegium okoliczność niedochowania terminu odnosiła się wyłącznie do odwołania wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2015 r., nr [...]. Nie budzi natomiast wątpliwości, że niniejsza skarga, a wcześniej także i zażalenie skarżącej, zostały wniesione z zachowaniem trybu i terminu wynikającego z przepisów prawa. Przechodząc do oceny zakwestionowanego postanowienia, odwołać się w pierwszej kolejności należy do treści art. 61a § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca określił w art. 61a § 1 k.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały skonkretyzowane w powołanym przepisie, jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczą one takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z takimi przypadkami będziemy mieli do czynienia np., gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano już w jej ramach rozstrzygnięcie albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12 oraz z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: https://cbois.nsa.gov.pl). Istota niniejszej sprawy sprowadza się wyłącznie do rozstrzygnięcia zagadnienia procesowego polegają na stwierdzeniu, czy wniosek strony skarżącej z dnia 2 grudnia 2015 r. dotyczył sprawy zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] września 2015 r., a – w konsekwencji – czy istniały podstawy do odmowy wszczęcia przedmiotowego postępowania. W ocenie Sądu, tożsamość obu spraw nie budzi wątpliwości. Zarówno we wniosku z dnia 24 sierpnia 2015 r., jak i w żądaniu z dnia 2 grudnia 2015 r., skarżąca wystąpiła do Prezydenta W. o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz córki na okres 2015/2016 w sytuacji, gdy sprawa o ustalenie ojcostwa nie została jeszcze zakończona prawomocnym orzeczeniem właściwego sądu powszechnego. Roszczenia alimentacyjne strony zostały przy tym zabezpieczone postanowieniami Sądu Rejonowego w Nysie z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt III RC734/13 oraz Sądu Okręgowego w Opolu z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II Cz 117/15 do czasu prawomocnego zakończenia procesu o ustalenie ojcostwa i roszczeń z tym związanych. W związku z powyższym istniały uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że wniosek z dnia 2 grudnia 2015 r. dotyczy sprawy zakończonej już ostatecznym rozstrzygnięciem z dnia 9 września 2015 r., gdyż zarówno treść żądania skarżącej jak i okoliczności faktyczne oraz prawne sprawy nie uległy zmianie. Obligowało to zatem organ do podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Organ nie mógł przy tym uwzględnić niewątpliwie szczególnej i wyjątkowej sytuacji rodzinnej skarżącej oraz złego stanu zdrowia wychowywanej przez nią córki, gdyż obowiązujące przepisy takiej możliwości mu nie pozostawiały. Zdaniem Sądu, powołane przez skarżącą argumenty zmierzające do wykazania nieuprawnionego działania organów w niniejszej sprawy również nie zasługiwały na uwzględnienie. Przede wszystkim organ – w toku niniejszej sprawy – w ogóle nie był uprawniony do ponownego badania zasadności ostatecznego rozstrzygnięcia podjętego w dniu 9 września 2015 r. W związku z tym nie mógł on uznać tych argumentów strony, które wskazywały na konieczność przyznania skarżącej wnioskowanych przez nią świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Nie ma zatem podstaw do tego, aby czynić organowi zarzut, że zignorował obowiązek respektowania wydanych przez sądy powszechnej postanowień o zabezpieczeniu powództwa o ustalenie ojcostwa i roszczeń z tym związanych. Nieistotne dla niniejszej sprawy były również opisane przez skarżącą okoliczności związane z doręczeniem jej decyzji z dnia 9 września 2015 r. Rozstrzygnięcie to – jak wynika z akt sprawy – zostało jej bowiem w końcu doręczone w dniu 25 września 2015 r., w związku z czym wcześniejsze uchybienia proceduralne organu pozostawały już bez znaczenia. Podkreślić w tym miejscu należy, że sformułowany przez skarżącą wniosek o zabezpieczenie i przeprowadzenie dowodów z nagrań rozmów telefonicznych, monitoringu oraz zeznań wskazanych przez nią świadków nie mógł odnieść zamierzonego rezultatu nie tylko z tego powodu, że powołany został na potwierdzenie okoliczności doręczenia rozstrzygnięcia wydanego w odrębnym postępowaniu. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przywołanego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że jedynym dopuszczalnym źródłem dowodowym w postępowaniu przed sądem administracyjnym mogą być wyłącznie dokumenty. Zgłoszony więc przez stronę wniosek dowodowy odwołujący się do nagrań rozmów telefonicznych i monitoringu oraz zeznań świadków nie mógł zostać uwzględniony. Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia przez Kolegium art. 7, art. 18, art. 30, art. 32, art. 33, art. 38, art. 40, art. 42, art. 47, art. 60, art. 63, art. 67 – 72, art. 75, art. 77, art. 78 i art. 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ w ogóle bowiem nie odwoływał się do wskazanych przepisów ustawy zasadniczej, głównie z tego powodu, że nie znajdowały one bezpośredniego zastosowania w niniejszej sprawie. Nie może również umknąć uwadze, że zarzuty skarżącej opierające się na powołanych przepisach podkreślały pozbawienie jej środków materialnych, co nie miało wszakże bezpośredniego związku z rozstrzygnięciem podjętym w niniejszej sprawie. Odnosząc się z kolei do żądania wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec Prezesa SKO oraz pracownika socjalnego, wskazać trzeba, że sąd administracyjny nie jest podmiotem uprawnionym do jednostkowej oceny czynności podejmowanych przez konkretnych pracowników zatrudnionych w organach administracji samorządowej. Nie ma on więc kompetencji do żądania wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, ani tym bardziej do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. W ocenie Sądu, podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć i innych czynności związanych z prowadzonym postępowaniem administracyjnym, nie można traktować w kategoriach prawnokarnych. Nie ma zatem żadnym podstaw, aby to Sąd z urzędu miał zawiadomić właściwe organy ścigania o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, skoro takiego podejrzenia nie powziął. Nie stoi to jednak na przeszkodzie podjęciu odpowiednich działań przez samą skarżącą. Na uwzględnienie nie zasługiwało również żądanie stwierdzenia niezgodności art. 11a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z powołanymi przez skarżącą przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz udzielenie stronie porady na temat sposobu przedstawienia swojej sytuacji faktycznej we wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego. Wyłączną kompetencję w zakresie badania zgodności ustaw z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej ma bowiem – na mocy art. 188 pkt 1 ustawy zasadniczej –Trybunał Konstytucyjny. Rolą Sądu nie może być również udzielanie skarżącej porad na temat sposobu prowadzenia przez nią spraw administracyjnych. Reasumując należało stwierdzić, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego była uzasadniona, gdyż żądanie skarżącej dotyczyło sprawy zakończonej już wydaniem decyzji o odmowie ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres 2015/2016. Stąd też zakwestionowane rozstrzygnięcie było prawidłowe, a podniesione zarzuty okazały się nieuzasadnione. Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji niniejszego wyroku. Podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia w punkcie II sentencji stanowił natomiast art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1801) w zw. z § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1714). ----------------------- 2