IV SA/Wr 185/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca) Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi J. G. na uchwałę Gminy K. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, granic ich obwodów w Gminie K. oraz ustalenia sieci prowadzonych przez Gminę K. publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkoli w szkołach podstawowych oddala skargę. W dniu 29 grudnia 2011 r. Rada Gminy K. podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm. zwanej dalej u.s.g.) w zw. z art. 14a ust. 1 i art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, granic ich obwodów w Gminie K. oraz ustalenia sieci prowadzonych przez Gminę K. publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Pismem z dnia 9 stycznia 2012 r. J. G. na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wezwała Radę Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na ujęciu w § 1 ust. 1 powyższej uchwały do obwodu Szkoły Podstawowej [...] w P. miejscowości K., L., S. i S., co doprowadzi do tego, że wymienione miejscowości obecnie ujęte są w dwóch obwodach różnych szkół, ponieważ miejscowości K., L., S. i S. są ujęte w obwodzie Publicznej Szkoły Podstawowej [...]. W uzasadnieniu podała, że treść uchwały narusza wynikające z art. 2 Konstytucji RP zasady prawa, gdyż w tworzonym prawie nie można ujmować przedmiotu sprawy już objętego innym prawem oraz nie można z naruszenia praworządności tworzyć prawa w celu uregulowania stanu faktycznego, jeżeli stan taki uregulowany jest w innym prawie (obowiązującym). W takim przypadku należy wykorzystać przepisy prawne i procedury do unieważnienia stanu uregulowanego, a dopiero później stworzyć prawo regulujące stan faktyczny. Ponadto, zdaniem skarżącej, uchwała narusza wynikającą z art. 32 Konstytucji RP zasadę równego traktowania podmiotów. Obecnie Gmina ponosi koszty dowozu dzieci do szkoły podstawowej w P. jak również do szkoły podstawowej w N. W odpowiedzi Sekretarz Gminy, pismem z dnia 1 lutego 2012 r., poinformował wzywającą o negatywnym rozparzeniu wniesionego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W załączeniu przesłał uchwałę z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Rady Gminy w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2011 r., w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, granic ich obwodów w Gminie K. oraz ustalenia sieci prowadzonych przez Gminę K. publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Następnie pismem z dnia 15 lutego 2012 r. J. G. zaskarżyła uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie § 1 ust. 1 tej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzuciła: - naruszenie przepisów art. 2 i 32 Konstytucji RP, ponieważ w tworzonym prawie nie można ujmować przedmiotu sprawy już objętego innym prawem oraz nie można z naruszenia praworządności tworzyć prawa w celu uregulowania stanu faktycznego, jeżeli stan taki uregulowany jest w innym prawie (obowiązującym). W takim przypadku należy wykorzystać przepisy prawne i procedury do unieważnienia stanu uregulowanego, a dopiero później stworzyć prawo regulujące stan faktyczny. Ponadto, zdaniem skarżącej, uchwała narusza zasadę równego traktowania podmiotów. Obecnie Gmina ponosi koszty dowozu dzieci do szkoły podstawowej w P., jak również do szkoły podstawowej w Nieszkowicach. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. podała, że powyższa uchwała nie została zakwestionowana przez Wydział Nadzoru i Kontroli D. Urzędu Wojewódzkiego we W. i została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa D. w dniu 1 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przesłanki określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady gminy. Według art. 147 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższy przepis nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Stosownie do art. 101 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżąca realizując wymóg formalny z powyższego przepisu, wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa w postaci podjęcia uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, granic ich obwodów w Gminie K. oraz ustalenia sieci prowadzonych przez Gminę K. publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Z uwagi na bezskuteczność dokonanego wezwania, zaskarżyła tę uchwałę do Sądu. Dochowanie przywołanych wymogów formalnych, tj. wezwanie do usunięcia naruszenia oraz wniesienie skargi w ustawowym terminie, są okolicznościami bezspornymi w tej sprawie. Zaskarżona uchwała, z uwagi na przedmiot regulacji, dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, co również pozostaje bezsporne i dlatego też kwestia pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej" zostanie pominięta w dalszych rozważaniach. Spór natomiast dotyczy obiektywnego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podjętą uchwałą oraz wadliwości tej uchwały z powodu nieprzestrzegania przez Radę obowiązującego prawa. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14a ust. 1 i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego jako mieszczącym się w strukturze władzy publicznej i wykonującym część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji) w zakresie ich uprawnień samodzielność, podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej. Jednakże działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Stąd, w szczególności do aktów prawa miejscowego, wymagane jest wyłącznie działanie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji). Wynika to również z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi powtórzenie przywołanego wyżej art. 94 Konstytucji. Dlatego też, uchwała stanowiąca przepisy prawa miejscowego musi być niesprzeczna z ustawą, w której zawarta jest delegacja i na podstawie której została ona wydana, a także z Konstytucją. W związku z powyższym, rada miejska stanowiąca akty prawa miejscowego, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powinna treść swoich regulacji w uchwałach dostosowywać ściśle do zakresu przyznanego jej upoważnienia i przysługujących jej kompetencji, a w razie wątpliwości co do zakresu tego upoważnienia wyjaśnić te wątpliwości przez zastosowanie wykładni zawężającej (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1992 r., sygn. akt SA/Wr 310/92, LEX nr 26078). Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 4 tej ustawy radzie gminy przyznaje się kompetencję do ustalenia planu sieci szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę, a także określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 58 ust. 2. W przypadku publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez inne organy, określenie granic ich obwodów następuje w uzgodnieniu z tymi organami. Rada gminy winna ustalić wskazany plan w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnienie obowiązku szkolnego z zachowaniem nieprzekraczalnych odległości między domem a szkołą określonych w ust. 2 art. 17 omawianej ustawy. Zgodnie z art. 2. Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest art. 7 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także rady miasta (gminy) musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W świetle art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są podejmowane na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza bowiem związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co do zasady stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyr. WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 585/06, OSS, 2007r. zeszyt 2, poz. 34). Do takich naruszeń należy zarówno naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię, jak również przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie podlega akt prawa miejscowego, jakim jest uchwała rady miasta (gminy) w przedmiocie planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów oraz granic ich obwodów. Kontrola legalności rozciąga się również na tryb, w jakim ten akt został wydany. Sąd podzielił stanowisko organu administracji, że zaskarżona uchwała nie narusza art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, organ bowiem zgodnie z przepisami prawa miał delegacje do wydania zaskarżonej uchwały, a zarzuty sformułowane przez skarżącą nie mają uzasadnienia faktycznego ani prawnego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust 4 ustawy to do kompetencji rady gminy należy ustalenie planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę, a także określenie granic obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów z wyjątkiem szkół specjalnych mających siedzibę na obszarze gminy. Rada Gminy K. opierając się na przesłankach ustawowych i w ich wykonaniu w uchwale nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie ustalenie sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, granic ich obwodów w Gminie K. oraz ustalenie sieci prowadzonych przez Gminę K. publicznych przedszkolach i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych podjęła stosowną decyzję w tym przedmiocie. Przy tym porozumienie zawarte między gminami pozostaje bez wpływu na legalność przedmiotowej uchwały. Podejmując przedmiotową uchwałę Gmina K. nie naruszyła przepisów ustawy o systemie oświaty oraz art. 2 i 32 Konstytucji R.P. Funkcjonująca w obrocie prawnym uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] w sprawie przekształcania Szkoły Podstawowej [...] również nie ma wpływu na zgodność z prawem podjętej w dniu 20 stycznia 2012 r. uchwały Rady Gminy w K., gdyż to do decyzji tej Rady ustawodawca pozostawił ustalenie planu sieci szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę Kondratowice, a także określanie granic obwodów tych szkół, w związku z czym nie można dopatrywać się w tych dwóch aktach sprzeczności. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.