IV SA/Wr 187/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.), sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku aktywizacyjnego oddala skargę w całości. Decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...]11.2017 r. orzeczono o przyznaniu skarżącej – B. W. - dodatku aktywizacyjnego od dnia [...]10.2017 r. do dnia [...]12.2017 r. w wysokości [...] zł brutto miesięcznie, tj. 50% zasiłku podstawowego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t. Dz.U. z 2017r., poz. 1065 ze zmianami, zwanej dalej w skrócie ustawą). W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że dodatek aktywizacyjny przysługuje od dnia złożenia wniosku o przyznanie dodatku aktywizacyjnego do ostatniego dnia połowy okresu przysługiwania zasiłku dla bezrobotnych. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Wojewoda D. decyzją z dnia [...]01.2018 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta. W toku postępowania odwoławczego, na podstawie dokumentów załączonych do akt sprawy organ odwoławczy ustalił, że skarżąca zgłosiła się do Powiatowego Urzędu Pracy we W. (dalej: PUP) celem rejestracji i decyzją z dnia [...]08.2017 r. została uznana z dniem [...]08.2017 r. za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku przyznanym od dnia [...]08.2017 r. do dnia [...]02.2018 r. Z akt sprawy wynika, że skarżąca w dniu [...]10.2017 r. złożyła wniosek o przyznanie dodatku aktywizacyjnego z tytułu podjęcia zatrudnienia w Uniwersytecie W. od dnia [...]10.2017 r. do dnia [...]12.2017 r. w pełnym wymiarze czasu pracy, co zostało udokumentowane umową o pracę zawartą dnia [...]10.2017 r. Dnia [...]11.2017 r. wpłynęło do PUP pismo odwołującej się wraz z zaświadczeniem z [...]11.2017 r. wystawionym przez Uniwersytet W. informującym o zatrudnieniu od dnia [...]10.2017 r. Organ odwoławczy odnosząc następnie okoliczności stanu faktycznego sprawy do stanu prawnego przywołał przepis art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku przysługuje dodatek aktywizacyjny, jeżeli z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Stosownie do art. 48 ust. 3 ustawy w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dodatek aktywizacyjny przysługuje w wysokości do 50% zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1, przez połowę okresu, w jakim przysługiwałby bezrobotnemu zasiłek. W Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18.08.2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1189, zwanego dalej rozporządzeniem) uregulowano sprawy związane z przyznawaniem tego świadczenia. Zgodnie z § 4 pkt 2 rozporządzenia starosta przyznaje dodatek aktywizacyjny od dnia złożenia wniosku do ostatniego dnia połowy okresu przysługiwania zasiłku dla bezrobotnych, przypadającego w okresie zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej, w przypadku, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ drugiej instancji wywodził dalej, że dodatek aktywizacyjny przysługuje zatem od dnia złożenia wniosku (nie wcześniej niż od dnia podjęcia pracy) do ostatniego dnia połowy okresu przysługiwania zasiłku dla bezrobotnych, przypadającego w okresie pracy zarobkowej, którą bezrobotny podjął z własnej inicjatywy, w okresie posiadania przez niego prawa do zasiłku. Z akt zaś przedmiotowej sprawy bezsprzecznie wynika, że w dniu [...]10.2017 r. do PUP we W. wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie dodatku aktywizacyjnego, do którego skarżąca dołączyła dokument potwierdzający podjęcie zatrudnienia z własnej inicjatywy, tj. umowę o pracę zawartą z Uniwersytetem W. na czas określony od dnia [...]10.2017 r. do dnia [...]12.2017 r. Odnosząc się do zarzutu skarżącej zawartego w odwołaniu wskazano, że nadanie wniosku przesyłką poleconą w urzędzie pocztowym w dniu [...]10.2017 r. nie jest dniem żądania wszczęcia postępowania, albowiem w myśl art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Dopiero bowiem od tej daty organ ma możliwość zapoznania się z wnioskiem (żądaniem) i może dokonać wstępnej oceny, czy wniosek ten dotyczy sprawy podlegającej rozpoznaniu w trybie administracyjnym. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie podkreśla się, iż to data wpłynięcia żądania do organu (do jego siedziby lub do jego systemu teleinformatycznego) jest datą, w której wszczynane jest postępowanie administracyjne. Dla ustalenia daty wszczęcia postępowania nie ma znaczenia data nadania podania w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. (Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt. II SA/Po 172/17). Data ta ma tylko znaczenie dla zachowania terminu do dokonania czynności (por. B. Adamiak i J. Borkowski. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. 11, C.H.Beck 2011, str. 291 oraz wyroki WSA w Poznaniu z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Po 47/12 i WSA w Krakowie z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 109/16). W tych okolicznościach sprawy organ odwoławczy stwierdził, że skoro wniosek wpłynął do PUP w dniu [...]10.2017 r., to należało orzec o przyznaniu dodatku aktywizacyjnego od dnia [...]10.2017 r., to znaczy od dnia doręczenia żądania organowi administracji publicznej, nie zaś od dnia nadania wniosku w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, czy od dnia podjęcia zatrudnienia. Mając powyższe na uwadze Wojewoda uznał, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i nie ma podstaw do jej uchylenia. Od tej decyzji ostatecznej skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie albo uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podała, że nie zgadza się z twierdzeniem, iż dodatek przysługuje jej od dnia wpływu wniosku o jego przyznanie. W kwestii sporu z organami dotyczącego odmiennego przyjęcia początkowego terminu przysługiwania dodatku aktywizacyjnego wyraziła przekonanie, że przedmiotowy dodatek powinien przysługiwać od dnia podjęcia zatrudnienia, tj. od dnia [...]10.2017 r., ale nie później niż od dnia złożenia wniosku za pośrednictwem operatora pocztowego, tj. od dnia nadania wniosku na poczcie, czyli od [...]10.2017 r. Powołała się ponadto na brzmienie art. 2 ust. pkt 9 i art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy utrzymując, że żaden przepis tego aktu prawnego nie wskazuje, że dodatek aktywizacyjny przysługuje od konkretnego dnia, a przepisy określają wyłącznie okres, na jaki przysługuje dodatek, tj. połowa okresu, w jakim przysługiwałby bezrobotnemu zasiłek. Przytoczyła również treść art. 83 ustawy wyjaśniając, że Minister został upoważniony wyłącznie do ustalenia szczegółowego trybu przyznawania zasiłku/dodatku aktywizacyjnego, a nie do ograniczania zakresu (okresu) jego przysługiwania, a okres, za który przysługuje dodatek aktywizacyjny określa ustawa i rozporządzenie nie może go zawężać. Procedura narzucona rozporządzeniem nie może być niezgodna z treścią ustawy, ani też ograniczać praw w tejże ustawie wprost wymienionych. Nie można również odczytywać treści rozporządzenia w oderwaniu od przepisów ustawy, a w przypadku ich niezgodności pierwszeństwo należy nadać przepisowi ustawy. Zwracając uwagę na dwie odmienne kwestie, tj. upoważnienie do wskazania szczegółowego trybu przyznawania dodatku aktywizacyjnego oraz ograniczanie poprzez przepisy proceduralne okresu, za który ten dodatek przysługuje skarżąca powołała się na orzeczenia sądów administracyjnych. Zaznaczyła, że skoro celem przepisów jest, aby dodatek aktywizacyjny był impulsem do szybszego poszukiwania pracy przez bezrobotnego oraz swoistą nagrodą za jej znalezienie z własnej inicjatywy, organy administracji nie mogą ograniczać prawa do dodatku. Skarżąca dalej zarzuciła, że organy administracji utożsamiają wadliwie termin "złożenie wniosku" z terminem "wpływ wniosku do urzędu". Według strony skarżącej skoro wniosek został nadany na poczcie w dniu [...]10.2017 r. to właśnie ta data jest datą jego złożenia, a nie dzień [...]10.2017 r., który jest datą wpływu (doręczenia) wniosku organowi. Jakkolwiek postępowanie zostaje wszczęte z chwilą doręczenia żądania organowi administracji, lecz nie przeczy temu fakt, że terminy są zachowane od dnia nadania przesyłki na poczcie. Argumentowała, że przepis art. 61 K.p.a. ma charakter procesowy i nie tworzy dla stron jakichkolwiek uprawnień, jeśli uprawnienia te nie wynikają z prawa materialnego i odnosi się tylko do organu administracji, nie do stron, zaś przepis art. 57 § 5 K.p.a. ma charakter gwarancyjny i odnosi się do stron postępowania. Od dnia wpływu żądania rozpoczyna się formalnie postępowanie administracyjne i biegną terminy przewidziane w K.p.a., lecz według skarżącej dzień wpływu żądania nie ma znaczenia dla zachowania uprawnień jednostki, bowiem czym innym jest data złożenia żądania, a czym innym data jego wpływu do organu administracji i dat tych nie można utożsamiać. Osoba składająca wniosek za pośrednictwem operatora pocztowego nie ma bowiem wpływu na to, kiedy wniosek ten wpłynie do organu administracji i nie może ponosić konsekwencji wpływu tego wniosku po kilku lub kilkunastu dniach od jego złożenia. Gdyby zaakceptować argumentację organu, uprawnienie jednostki zależałoby od jakości pracy operatora pocztowego, na którą ta jednostka nie ma żadnego wpływu. Skarżąca zarzuciła ponadto organom I, jak i II instancji, że przed wydaniem decyzji nie umożliwiły jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czym naruszyły art. 10 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zmianami.; zwanej dalej "p.p.s.a.", w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu przepisów prawnych stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Decyzją organu pierwszej instancji, po rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej z dnia [...]10.2017 r. przyznano dodatek aktywizacyjny od dnia [...]10.2017 r. do dnia [...]12.2017 r. w wysokości [...] zł brutto miesięcznie tj. 50% zasiłku podstawowego, o którym mowa w art. 72 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1065 ze zmianami). Przedmiotem sporu w sprawie pozostaje kwestia natury prawnej, a mianowicie rozstrzygnięcie od jakiej daty przysługuje dodatek aktywizacyjny, albowiem organ przyznał stronie świadczenie od dnia wpływu wniosku do organu (doręczenia organowi), gdy zdaniem strony skarżącej dodatek ten powinien przysługiwać od dnia podjęcia zatrudnienia, lecz nie później niż od dnia złożenia wniosku za pośrednictwem operatora pocztowego. W powołanej ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w art. 48 ust.1 postanowiono, że bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku przysługuje dodatek aktywizacyjny, jeżeli: "1) w wyniku skierowania przez powiatowy urząd pracy podjął zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie i otrzymuje wynagrodzenie niższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę; 2) z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. 2. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, dodatek aktywizacyjny przysługuje w wysokości stanowiącej różnicę między minimalnym wynagrodzeniem za pracę a otrzymywanym wynagrodzeniem, nie większej jednak niż 50% zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1, przez okres, w jakim przysługiwałby bezrobotnemu zasiłek. 3. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dodatek aktywizacyjny przysługuje w wysokości do 50% zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1, przez połowę okresu, w jakim przysługiwałby bezrobotnemu zasiłek." W tekście ustawy nie określono trybu przyznawania tego świadczenia, zwłaszcza nie wskazano terminu początkowego, od którego następuje prawo do świadczenia z omawianego tytułu, nie stanowi o tym także cytowany przepis art. 48 ust. 1 ustawy. W przepisie jednak art. 83 ustawodawca zamieścił delegację dla Ministra właściwego do spraw pracy do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowego trybu przyznawania zasiłku, stypendium i dodatku aktywizacyjnego, mając na względzie zapewnienie prawidłowego przyznawania świadczeń oraz racjonalnego wydatkowania środków Funduszu Pracy. Rozporządzenie wykonawcze na podstawie tego upoważnienia ustawowego zostało wydane dnia 18 sierpnia 2009r. przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1189). W przepisie § 4 (kolejno w pkt 1 i 2) rozporządzenia postanowiono, że dodatek aktywizacyjny jest przyznawany po udokumentowaniu podjęcia zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej oraz wysokości osiąganego wynagrodzenia, od dnia złożenia wniosku do ostatniego dnia przysługiwania zasiłku w przypadku o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy bądź do ostatniego dnia połowy okresu przysługiwania zasiłku w przypadku, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy. W pierwszym rzędzie należało ocenić, czy powołany akt wykonawczy w zakresie uregulowania § 4 mieści się w granicach delegacji ustawowej. W tej materii trzeba wskazać, że pojęcie "tryb" w oznacza w powszechnym rozumieniu ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metodę postępowania, sposób, system ("Słownik języka polskiego" pod red. M. Szymczaka, PWN, Warszawa 1981), procedurę, uregulowany przepisami sposób prowadzenia sprawy ("Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. S. Dubisza, PWN Warszawa 2002r.). Z kolei wyrażenie "przyznawać" to wyrazić zgodę na danie, wydanie, udzielenie komuś czegoś ("Słownik języka polskiego" pod red. Mieczysława Szymczaka, PWN, Warszawa 1981). W ocenie Sądu normatywna treść § 4 rozporządzenia mieści się zatem w ramach delegacji ustawowej do określenia "szczegółowego trybu przyznawania" dodatku aktywizacyjnego. Elementem tego trybu (czyli postępowania w sprawie przyznania świadczenia) jest określenie momentu, od jakiego przyznawane jest to świadczenie. A skoro w przepisie § 4 rozporządzenia jest mowa o przyznawaniu dodatku "od dnia złożenia wniosku", to nie może być to data podjęcia zatrudnienia. Przystępując natomiast do sposobu rozumienia sformułowania "od dnia złożenia wniosku" należy podzielić pogląd organu, że w tej materii należy odwołać się do unormowania Kodeksu postępowania administracyjnego zawartego w art. 61 § 3, zgodnie z którym to przepisem datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Pojęcie bowiem "złożenia wniosku" nie zostało zdefiniowane zatem jego wykładnia powinna korespondować z brzmieniem art. 61 § 3 Kodeksu regulującym datę otwarcia postępowania na żądanie (wniosek) strony. Tym samym datą złożenia wniosku jest data wpływu wniosku do organu (data doręczenia), a nie data nadania wniosku w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego. Sąd nie podzielił zapatrywania wyrażonego w skardze, że należy przy interpretacji komentowanego wyrażenia odwoływać się wprost do zasad dotyczących sposobu obliczania terminów, to jest zwłaszcza przepisu art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. W szczególności należy podkreślić, że przepis art. 57 § 5 K.p.a. został zamieszczony w Rozdziale 10 zatytułowanym "Terminy" i odnosi się do problematyki procesowej związanej z ustalaniem terminów procesowych w ogólności. Inaczej ujmując - przepis art. 57 K.p.a. dotyczy jedynie określenia przez ustawodawcę przypadków, w których termin do dokonania określonej czynności procesowej uważa się za zachowany, jeżeli ustawa wiąże z zachowaniem danego terminu skuteczność określonej czynności procesowej. Przepis art. 57 K.p.a. nie dotyczy przypadków, w którym złożenie wniosku nie zostało obwarowane terminem. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie wprowadza określonego terminu na złożenie wniosku o przyznanie dodatku aktywizacyjnego. A skoro termin ten nie został wyznaczony, to słusznie Wojewoda wywiódł, że należy odwołać się do reguły ogólnej z art. 61 § 1 i § 3 K.p.a. W kontekście argumentacji skargi, że osoba składająca wniosek za pośrednictwem operatora pocztowego nie ma wpływu na to, kiedy wniosek ten wpłynie do organu administracji i nie może ponosić konsekwencji wpływu tego wniosku po kilku lub kilkunastu dniach od jego złożenia, trzeba zauważyć, że jest to ryzyko, które spoczywa na stronie postępowania. Przyjęcie takiego poglądu prowadziłoby do uznania, że na przykład pismo nadane u operatora pocztowego, lecz zaginione i nigdy nie doręczone organowi, również wywołuje skutek wszczęcia postępowania administracyjnego i obliguje organ do załatwienia sprawy. Ubocznie można zauważyć, że przyjęty w § 4 rozporządzenia wzorzec generalnie nie odbiega w swym rozwiązaniu od ogólnie funkcjonującej w krajowym porządku prawnym - w dziedzinie szeroko rozumianej pomocy społecznej - koncepcji ustalania prawa do świadczeń zależnie od daty wpływu wniosku do organu (i to częstokroć prawidłowo wypełnionego), jak to przewidziano na przykład w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz.1952), czy art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ( t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1851), art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 554). Naruszenie przez organy normy art. 10 § 1 K.p.a. nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, z racji natury kwestii spornej w sprawie, która miała walor stricte prawny, nie dotyczyła zaś ustaleń faktycznych oraz gromadzenia materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.