III SA/Kr 109/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Barbara Pasternak Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 listopada 2015r. nr [ ] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją z dnia 9 listopada 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 5 ust. 1, art. 6, art. 9, art. 10, art. 14 i art. 26 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015. poz. 114) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), utrzymało o mocy decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] 2015 r., nr [...] orzekającą o: przyznaniu skarżącej M. M. zasiłku rodzinnego na dziecko A. M. ur. 24.08.2010 r. na okres od 1 września 2015 r. do 31 października 2015 r. w kwocie 106 zł miesięcznie oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 100,00 zł w miesiącu wrześniu 2015 r., przyznaniu skarżącej zasiłku rodzinnego na dziecko B. M. ur. w dniu 14.09.2014 r. na okres od 1 września 2015 r. do 31 października 2015 r. w kwocie 77 zł miesięcznie oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 240 zł w miesiącu wrześniu 2015 r. oraz w wysokości 400 zł w miesiącu październiku 2015 r., nieprzyznaniu skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka B. M. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym. W dniu 14 września 2015 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci A. i B. M. Organ l instancji ustalił, iż skarżąca spełnia wymogi odnoszące się do zasiłków rodzinnych oraz do dodatków do zasiłków rodzinnych z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i w tym zakresie orzekł o przyznaniu świadczeń zgodnie z wnioskiem, natomiast w odniesieniu do żądania przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka (córki B.) organ l instancji wskazał, iż wniosek został złożony po terminie. Organ przywołał treść art. 112 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że przy obliczaniu wieku osoby fizycznej termin upływa z początkiem ostatniego dnia. Organ wskazał, iż wniosek o przyznanie świadczenia do organu wpłynął w dniu 14 września 2015 r., a zatem po ukończeniu roku przez B. M., która urodziła się w dniu 14 września 2014 r. Organ l instancji - powołując się na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 maja 2010 r. II SA/Bd 299/10 - stwierdził, że data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym nie ma znaczenia albowiem postępowanie wszczyna się z chwilą wpływu podania do organu. W odwołaniu M. M., przywołała regulację art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a., z której wynika, iż termin do dokonania czynności jest zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostanie nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe. Po zapoznaniu się z aktami sprawy i rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że niespornym jest, iż w związku z rozpoczęciem od dnia 13 września 2015 r. urlopu wychowawczego skarżąca utraciła dochód i tym samym nabyła od września 2015 r. prawo do zasiłku rodzinnego na dzieci A. i B oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez syna A. oraz z tytułu opieki nad dzieckiem (córką B.) w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie zasiłkowym 2014/2015. Świadczenia te zostały skarżącej przyznane zgodnie z wnioskiem, który wpłynął do organu l instancji w dniu 14 września 2015 r. Jako sporną SKO wskazał kwestię dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Skarżąca wystąpiła o ten dodatek w związku z urodzeniem w dniu 14 września 2014 r. córki B. Jak wskazało SKO, zgodnie z treścią art. 26 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wniosek o przyznanie dodatku z tytułu urodzenia dziecka składa się do ukończenia przez dziecko pierwszego roku życia. Skarżąca nadała wniosek w dniu 11 września 2015 r. w placówce Poczty Polskiej, a wpłynął on do organu w dniu 14 września 2015 r. Zdaniem organu odwoławczego termin określony w art. 26 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest terminem materialnym i jego niedochowanie powoduje utratę prawa do świadczenia, a nie bezskuteczność czynności procesowej jak w przypadku niezachowania terminu procesowego. Zdaniem organu odwoławczego powyższe stanowisko jest jednomyślnie prezentowane w literaturze przedmiotu (por. R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne ... s. 335, A. Kawecka, Komentarz do ustawy o świadczeniach rodzinnych pod red. K. Małysy-Sulińskiej). Do terminów prawa materialnego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o terminach albowiem te stosuje się wyłącznie do terminów procesowych, a to oznacza, iż nie będzie miał zastosowania art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a., w myśl którego termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. W przypadku terminów materialnych nadanie pisma w urzędzie pocztowym powoduje zachowanie terminu jedynie wówczas gdy przepis szczególny tak stanowi. Podobny pogląd został wyrażony nie tylko w powołanym przez organ l instancji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 maja 2010 r. II SA/Bd 299/10 ale także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 stycznia 2009 r. II GSK 578/08 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2015 r. II SA/Kr 1036/14). Organ odwoławczy przyjął więc, iż w przypadku terminu materialnego, jeżeli przepisy ustanawiające ten termin nie stanowią inaczej, o zachowaniu terminu przesądza data, w której pismo wpłynęło do organu administracji. W konsekwencji organ uznał, że wniosek skarżącej został złożony po terminie bowiem córka skarżącej B. urodziła się 14 września 2014 r. i zgodnie z art. 112 K.c. pierwszy rok życia ukończyła o godz. 00.00 14 września 2015 r., a zatem wpłynięcia wniosku skarżącej w dniu 14 września 2015 r. nastąpiło po upływie pierwszego roku życia przez córkę skarżącej B. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze skarżąca zakwestionowała prawidłowość decyzji podnosząc, że w dniu 11 września 2015 r. była osobiście w urzędzie z zamiarem złożenia wniosku jednak na skutek pouczenia urzędnika (odnośnie spełniania kryterium dochodowego) ostatecznie wysłała go pocztą w dniu 11 września 2015 r. Skarżąca podniosła też, że ostatni dzień terminu – 13 września 2015 r. przypadł na niedzielę, a zatem nie była w stanie złożyć wniosku w tym dniu. Zdaniem skarżącej wniosek o dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka został przez nią złożony zgodnie z przepisami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji . Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania , że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016, poz. 718), dalej – P.p.s.a. Z kolei art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd nie jest związany granicami skargi. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem wyżej wskazanych kryteriów Sąd stwierdził w postępowaniu organów naruszenie prawa w stopniu skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy skarżąca zachowała termin do złożenia wniosku o dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka B. M. W pozostałych kwestiach objętych wnioskiem skarżącej organy rozstrzygnęły zgodnie z jej żądaniem, a Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych nieprawidłowości. Zgodnie z treścią art. 26 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wniosek o dodatek, o którym mowa w art. 9, tj. o dodatek z tytułu urodzenia dziecka składa się do ukończenia przez dziecko pierwszego roku życia. Ze stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, że córka skarżącej B. M. urodziła się 14 września 2014 r. Skarżąca nadała wniosek w urzędzie Poczty Polskiej w dniu 11 września 2015 r. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 14 września 2015 r. Organy administracji publicznej obu instancji stanęły na stanowisku, że skoro wniosek wpłynął do organu w dniu 14 września 2015 r., a córka skarżącej ukończyła pierwszy rok życia z początkiem tego dnia (art. 112 K.c.), to wniosek ten złożono po terminie. Jednocześnie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organy uznały, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. albowiem termin z art. 29 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest terminem prawa materialnego, do którego nie ma zastosowania art. 57 K.p.a. W ocenie Sądu stanowisko organów nie jest prawidłowe. Termin wynikający z przepisu art. 29 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych określa ramy czasowe, w których można złożyć wniosek w celu realizacji prawa do uzyskania dodatku z tytułu urodzenia dziecka, określonego w art. 9 tej ustawy. Jest to termin materialnoprawny ustanowiony dla realizacji uprawnień przysługujących na podstawie przepisów prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że istota terminów prawa materialnego polega na określeniu, w jakim czasie uprawniony może wystąpić z określonym żądaniem materialnoprawnym. Terminem materialnoprawnym jest zatem okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Takie określenie charakteru terminu prawnego pociąga określone skutki prawne. Uchybienie terminu materialnego wywołuje bowiem skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Co więcej, uznanie, iż dany termin ma charakter terminu materialnego oznacza, iż w przypadku jego ewentualnego przekroczenie nie jest możliwe jego późniejsze przywrócenie. Analiza art. 29 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje, że dla dochowania ustanowionego w powyższym przepisie terminu, konieczne jest jego złożenie (ustawodawca posługuje się wyrażeniem "składa się"). Zdaniem organów oznacza to, iż do dnia 13 września 2015 r. konieczne jest jego złożenie we właściwym organie oraz odnotowanie jego wpływu. W ocenie Sądu dokonując powyższej wykładni organy zignorowały jednakże treść art. 57 § 5 pkt. 2 K.p.a., gdzie wskazano, iż termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Zdaniem Sądu należy mieć na względzie, że wniosek o przyznanie dodatku z tytułu urodzenia dziecka, jak każdy wniosek, czyli pismo strony skierowane do organu administracji, zawierający żądanie wydania określonej decyzji, wszczyna postępowanie administracyjne. Tym samym złożenie pisma wszczynającego postępowanie administracyjne jest czynnością procesową, która podlega właściwym w tym zakresie przepisom – czyli Kodeksowi postępowania administracyjnego. Stąd do wniosku powyższego znajdą zastosowanie przepisy dotyczące obliczania terminów określonych w art. 57 K.p.a., w tym również zasady zachowania terminu przez pismo wniesione w właściwej placówce pocztowej operatora wyznaczonego. Sąd podkreśla, że termin "składa się", użyty w art. 29 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być utożsamiany z terminem wpływu wniosku do organu. Niewątpliwie, jak prawidłowo wskazały organy administracji publicznej, stosownie do treści art. 61 § 3 K.p.a., datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, jednakże nie ma podstaw aby uznać, że przepis ten eliminuje przepis art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. W konsekwencji przyjąć należało, że ustalenie, iż wniosek o przyznanie dodatku z tytułu urodzenia dziecka został nadany w placówce pocztowej w dniu 11 września 2015 r., powoduje, iż dochowany został termin określony w art. 29 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie Sąd podkreśla, że znane mu jest stanowisko wyrażone w min. orzecznictwie przywołanym przez organy administracji, że do terminów prawa materialnego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o terminach. Nie mniej jednak orzekający w sprawie Sąd nie podziela tego poglądu. Zdaniem Sądu przepis art. 57 K.p.a. stosuje się do obliczania zarówno terminów prawa procesowego jak i materialnego. W przepisach K.p.a. oprócz regulacji terminów procesowych mamy bowiem również regulację terminów o charakterze materialnym, np. termin uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 146 § 1 ), czy termin stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 2). O charakterze terminu nie zawsze przesądza miejsce jego zamieszczenia, decydujące znaczenie ma skutek prawny uchybienia terminu (tak B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wyd. C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 323). Należy przypomnieć, że w prawie cywilnym regułę podobną do tej wyrażonej w art. 57 § 4 K.p.a. wyraża art. 115 K.c., a bez wątpienia odnosi się on do terminów prawa materialnego. Oczywiście powołanie się na treść art. 115 K.c. następuje tylko, aby wykazać, że w prawie polskim nie występuje żadna ogólna reguła dotycząca , że terminy prawa materialnego obliczane są odmiennie od terminów procesowych i upływają zawsze po upływie ściśle określonego czasu. Podlegają one też przerwie zawieszeniu, a jedyna różnica w stosunku do terminów procesowych sprowadza się do tego, że po upływie nie podlegają przywróceniu (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1816/10). Stanowisko potwierdzające możliwość stosowania art. 57 K.p.a. do terminów prawa materialnego zostało wyrażone także w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Po 47/12, wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1999/14, wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 427/13, wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009 r., I FSK 1034/08. Pogląd taki orzekający w sprawie Sąd w pełni podziela i aprobuje. Ponadto Sąd podkreśla, że w przepisach prawa administracyjnego nie ma normy prawnej wskazującej na brak możliwości stosowania art. 57 K.p.a. do przepisów o charakterze materialnoprawnym. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, iż organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę wadliwie uznały, iż wpływ do organu w dniu 14 września 2015 r., nadanego na poczcie w dniu 11 września 2015 r. wniosku o przyznanie dodatku z tytułu urodzenia dziecka skarżącej (córki B. M.) stanowił naruszenie terminu określonego w art. 29 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy dopuściły się więc naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do merytorycznej oceny wniosku o przyznanie dodatku z tytułu urodzenia dziecka.